рецензия

 

 

Л. Левинсон

СРАВНЕНИЕ НЕ В НАШУ ПОЛЬЗУ

 

 

А. Сунгуров «Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа)», Спб: Издательство «Норма», 2005.

 

 

 

Уполномоченный по правам человека, или, по скандинавской традиции, омбудсман – одно из самых противоречивых институциональных новообразований современной российской государственности. Хотя уже третий федеральный уполномоченный отбыл на своем посту более половины отпущенного ему 5-летнего срока, отчетливого представления о целях и задачах этого института, в его отечественном воплощении, так и не сложилось.

Тем ценнее взгляд на это явление сквозь многогранник исторического и иностранного опыта, особенно когда исследователь столь же книжник, сколь и практик, отдавший много лет и энергии развитию в России структур государственной правозащиты.

Монография  Александра Сунгурова, президента Санкт-Петербургского гуманитарного и политологического центра «Стратегия», представляет собой опыт сравнительного анализа различных моделей организации и деятельности института омбудсмана и посвящена выявлению «места омбудсмана среди основных ветвей власти и государственных органов» (с. 27).

Определить, что есть омбудсман в этих ветвях, – проблема не абстрактно-политологическая. Для российского института уполномоченных это повестка дня – хотя и растянувшегося на полтора десятилетия. Ибо по сей день и Уполномоченный по правам человека в РФ, и уполномоченные в регионах существуют в виде больших бюро жалоб, подобных отделам писем других государственных органов. Различие с последними в том, что многочисленные иные инстанции, во-первых, наделены и иными функциями, помимо рассмотрения писем трудящихся, во-вторых, обладают полномочиями, в пределах своей дискреции, принимать решения по существу обращений граждан. Уполномоченный же, несмотря на пафосность своей должности, занят лишь тем, что пересылает поступающие к нему жалобы по учреждениям, компетентным решить вопрос по существу.

Вдобавок к этому новым процессуальным законодательством федеральный уполномоченный практически лишен права участвовать в судебной защите жалобщиков, так что вся его компетенция по жалобам сводится теперь, по большому счету,  к переписке с ведомствами. Региональные же уполномоченные изначально создавались помимо федерального регулирования. Их мандат, в условиях фиктивного российского федерализма, еще ограниченней. Ведь в регионах действуют федеральные структуры, региональным уполномоченным неподконтрольные, и федеральные законы, в которых уполномоченные в субъектах РФ не упоминаются (за исключением – с недавних пор – уголовно-исполнительного законодательства). «Принять меры» ни общероссийский, ни региональные омбудсманы ни по какому поводу не вправе.

Межеумочное положение этого института в РФ объяснимо при обращении к его генезису (с. 126 – 131). Закладывавший фундамент российской службы уполномоченного выдающийся диссидент и правозащитник Сергей Ковалев принципиально отвергал наделение уполномоченного властными полномочиями, отстаивая представление об омбудсмане как о нравственном авторитете и публичном трибуне, нуждающемся лишь в независимости от всех властей, для чего только и нужен специальный федеральный закон. Сила уполномоченного в его личном авторитете, – полагал Ковалев, опираясь на исходное шведское установление, что «должность омбудсмана должно занимать лицо, пользующееся широкой известностью и уважением в обществе» (с. 41). Для такого лица вторично даже представление официального доклада и право выступить перед парламентом, не говоря уже о праве применять санкции и приносить в суд протесты или представления.

По понятной логике, такой подход пришелся по вкусу и власть предержащим.Так как уполномоченных избирает не совет мудрейших, а Государственная Дума – такая, какая она есть – Ковалев в 1995 году был свергнут нижней палатой, назначившей его на должность за год до того, а на месте глашатая и эталона Права, опирающегося на группу знатоков-энтузиастов, выросло традиционное бюрократическое ведомство, занятое канализированием жалоб. И это при том, что сами по себе, по своим личным качествам, следующие уполномоченные обладали многими достоинствами. Как пишет Сунгуров, второй омбудсман Олег Миронов, пожертвовав поддержкой родной КПРФ, «использовал в своих выступлениях либеральную риторику прав человека», а сменивший его Владимир Лукин заслуженно пользуется «большой международной известностью и уважением» (с. 177).

Автор исследования проводит довольно, как представляется, условное деление омбудсманов на действующих «в странах со стабильным демократическим режимом» и «в поставторитарных странах». Как Россия, так и Польша относятся, естественно, ко второй категории. Но в отличие от России, в Польше Уполномоченный по правам граждан обладает намного большим, а говоря точнее – принципиально иным объемом полномочий. Институт омбудсмана возник в ПНР еще в 1987 году, когда страна находилась под руководством Польской объединенной рабочей партии. И если уполномоченный в России, появившийся почти на десятилетие позже, когда от СССР и КПСС оставались лишь воспоминания, только и делает, что «рассматривает жалобы», польский омбудсман по своей компетенции «выходит на уровень шведского прототипа» (с. 124).

Он вправе возбуждать уголовное преследование, инициировать рассмотрение дел в Конституционном и Высшем административном судах (в РФ уполномоченный может обратиться в Конституционный Суд только с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененном или подлежащим применению в конкретном деле). Кроме того, польский уполномоченный вправе опротестовать в порядке надзора любое вступившее в силу судебное решение, подав надзорный протест в Верховный Суд. Таким образом, в советской, а затем поставторитарной Польше образовался и действует государственный орган, представляющий собой, как признает автор книги, аналог прокуратуры (с. 123).

Тема прокуратуры по праву занимает в рассуждениях об омбудсмане центральное место. Основной вопрос здесь в том, оправдано ли построение службы омбудсмана как некой правозащитной прокуратуры в тех государствах, где прокуратура сложилась по российскому (советскому) образцу, т.е. не только как орган уголовного преследования и государственного обвинения, но и как орган, надзирающий за соблюдением законов. 

Подробно описанные в монографии скандинавская и так называемая «классическая» модели омбудсмана по сути своей, хотя и с некоторыми немаловажными особенностями и исключениями, представляют собой органы общего надзора, что следует и из их именований (Омбудсман юстиции в Швеции и Финляндии, Парламентский уполномоченный по расследованиям в Новой Зеландии, Уполномоченный по делам администрации в Великобритании и т.п.).  Институционально это, как правило, парламентский контроль за исполнительной властью, простирающийся иногда, помимо правительства и других административных структур (в том числе местных), и на суды, и даже на церковь (в Норвегии). Вплоть до того, что в Швеции омбудсман правомочен выступать обвинителем в специальном суде при инициировании парламентом уголовного преследования члена правительства (с. 83).

Совершенно справедливо автор относит уполномоченного, наряду с прокуратурой, к контрольным органам (с. 21). При этом «мягкий» контроль со стороны омбудсмана противопоставляется «жесткому» прокурорскому надзору. Последний рассматривается автором как «рудимент средневековья», в чем он, насколько можно понять, солидаризируется с проф. Игорем Петрухиным, которого и цитирует (с. 24). Это видно и из сочувственного цитирования одного из европейских исследователей по поводу того, что совещательная роль омбудсмана вполне достаточна для эффективного контроля деятельности администраций: «Омбудсман, как человек такта, полагает, что убеждение – более действенная сила, чем распоряжение и приказ» (с. 51). Согласиться с такой максимой, памятуя, что Васька слушает, да ест, нелегко.

Исподволь Сунгуров подводит к мысли, что и в России, и вообще на постсоветском пространстве надзорные функции прокуратуры должны быть, как авторитарное наследие, упразднены. Представляется, однако, не столь однозначным достижение какого-либо позитивного результата от ослабления или упразднения прокуратуры как надзорного института, традиционного для России и государств бывшего СССР. Хотя прокуратуру действительно следовало бы реформировать, лишив ее некоторых функций (прежде всего – по расследованию уголовных дел), ограничение ее надзорных полномочий будь то в пользу омбудсмана или судебного контроля вряд ли усилит правовую защищенность личности. Призывы лишить прокуратуру надзора основываются, как видится, не столько на правовых доводах, сколько на политических соображениях, обусловленных злобой дня, в том числе сомнительными, мягко говоря, правозащитными достижениями российской прокуратуры.

Но и абсолютизация судебного контроля, якобы во всех случаях преимущественного, вряд ли разумна. Так, введение обусловленной Конституцией судебной процедуры заключения под стражу не только не повлекло более строгого контроля за деятельностью следственных органов, всегда предпочитающих посадить обвиняемого, но, напротив, привело к увеличению числа следственно арестованных. Уполномоченного можно и должно наделить обширными надзорными полномочиями, реальной властью.Только в таком случае институт омбудсмана сможет, наконец, состояться, то есть непосредственно защищать нарушенные права и пресекать ненадлежащее администрирование. Но расширение компетенции народного защитника должно происходить не за счет прокуратуры, а в дополнение к ее контрольным полномочиям. Действовать на власть, тем паче – российскую, уговорами бесполезно.

Наконец, трудно согласиться с устойчивым представлением автора об омбудсмане как о неполитическом институте и неполитическом лице. Так, цитируя первого польского Уполномоченного по гражданским правам Еву Лентовску, автор одобрительно замечает, что «с самого начала она верно выбрала позицию деполитизированности.  Когда к ней приходили представители оппозиции с предложением подписать какой-нибудь текст с осуждением правительства, она отказывала со словами – “я здесь не для того, чтобы защищать «Солидарность» от правительства или правительство от «Солидарности», моя задача – защищать закон”» (с. 125-126). Трудно сказать, точен ли перевод с польского оригинала, но правозащитник призван защищать право, а не закон.

Случается, в том числе в наше время в РФ, что закон оказывается неправовым. В таком случае уполномоченный вынужден вступить в конфликт с законом.

Признавая тему «соотношения политической и правозащитной деятельности» очень важной для современной России, Сунгуров выступает за абсолютную аполитичность правозащитников: «К сожалению, примеру польских правозащитников, которые решили заморозить членство в Польском Хельсинкском комитете всех его членов, ставших в начале 90-х годов депутатами или членами Правительства, последовали далеко не все отечественные правозащитники» (с. 229).

Не удивительно, что о случае партийности омбудсмана Сунгуров говорит как об очевидном нонсенсе, нарушающем «нормы и традиции».

Партийность волгоградского областного Уполномоченного Михаила Таранцова (в книге ошибочно названного «Таранцевым»), совмещающего посты регионального омбудсмана и секретаря Волгоградского обкома КПРФ, преподносится как пример, который «вряд ли может быть рекомендован для использования в других регионах». Хотя автор и признает «реальные достижения» Таранцова (с. 238 – 239).

Сам правозащитный дискурс насквозь политичен. Не вдаваясь в формате рецензии в аргументацию этого тезиса, можно лишь напомнить, что рожденные в муках революций и борьбы за независимость права человека всегда были и останутся полем политических ристалищ. Права человека определяют политический статус индивидуума, его политическое содержание. Послание прав человека адресовано не социуму, а власти. Следовательно, это вопрос о власти.

Спорная, как представляется, концепция аполитичности, равно как дискуссионность мнения о надзорных институтах, нисколько не умаляют научного (в том числе историко-хроникального) и практического значения книги Сунгурова.

к оглавлению

следующая статья