Библиотека правозащитной литературы Не место для дискуссий: аналитический доклад “Демократический аудит деятельности Государственной Думы и Совета Федераций с декабря 2003 года по июль 2005 года” / Лев Левинсон, Юрий Шейн; Институт “Общественная экспертиза”; автор идеи и руководитель проекта Игорь Яковенко. — М., 2005. — 269 [3] с. — (Проект “Демократический аудит России”).




Л.Левинсон


«НЕ МЕСТО ДЛЯ ДИСКУССИЙ»

От третьей к четвертой Думе. Преемственность


Дума третьего созыва (2000 – 2003 гг.) начиналась с так называемого левоцентристского соглашения между «Единством» и КПРФ, отстранившего фракцию «Отечество – вся Россия» от распределении комитетских портфелей. В результате ОВР, значительно превосходившая численностью СПС и ЛДПР, получила один малозначительный комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками, в то время как СПС достался ключевой комитет по законодательству, а ЛДПР – политически весомый комитет по информационной политике. ОВР, будучи партией региональных элит, рассматривалась тогда как объект показательного подавления губернаторского лобби.

Однако «Отечество», ведущую роль в котором вскоре занял выдвиженец саратовского губернатора Аяцкова Вячеслав Володин (ныне один из вице-спикеров Госдумы от «Единой России»), уже летом 2000 года продемонстрировало приверженность исходящей из Кремля «генеральной линии». Первую крупную законодательную инициативу Путина – об изгнании губернаторов из верхней палаты и возможности их отстранения – ОВР поддержало единогласно, отрекшись тем самым от федералистских интересов, которые, теоретически, призвана была отстаивать.

С принятием «антигубернаторского пакета» в третьей Думе, уже в первый год ее работы, было сформировано устойчивое пропрезидентское большинство, вполне достаточное для принятия федеральных законов (в том числе и кодексов), но недостаточное для одобрения конституционных законов, требовавших 300 голосов. Последнее затруднение, не решаемое посредством малочисленной тогда ЛДПР (к 2002 году у нее было 13 депутатов), вынуждало центристскую «четверку» («Единство», ОВР, «Народный депутат» и «Российские регионы») договариваться с СПС и «Яблоком».

Следствием такого расклада стал черный для левых день 3 апреля 2002 года, когда коммунисты и аграрии получили возможность пожалеть о своей смычке с «Единством». В одночасье лишились они и поста спикера (Геннадий Селезнев перестал быть ее членом), и семи ключевых комитетов – по государственному строительству; по труду и социальной политике; по экономической политике и предпринимательству; по промышленности, строительству и наукоемким технологиям; по делам Федерации и региональной политике; по аграрным вопросам; по образованию и науке. «Красного» руководителя Аппарата Госдумы Николая Трошкина сменил центрист Александр Лоторев, отказавшийся ради ответственного чиновничьего поста от депутатского мандата. Одновременно был изгнан близкий к КПРФ начальник Правового управления Аппарата ГД Владимир Исаков, обвиненный г-жой Слиской в том, что «откровенно издевался» над руководством палаты, представляя юридические замечания на проект Трудового кодекса. Григорий Ивлиев, пришедший на смену Исакову из президентской администрации, сразу же показал, что не склонен к подобного рода «издевательствам». На идущие с пометкой «срочно» президентско-правительственные инициативы существенных замечаний у Правового управления с тех пор, как правило, не возникало.

Посты в комитетах достались тогда не только откровенно проправительственной «четверке», но и СПС (два председательских кресла), и даже «Яблоку» (одно), до того не имевшему в комитетах руководящих должностей. Этими «пряниками» была обеспечена поддержка демократическими фракциями поправок, призванных блокировать проведение общенационального референдума в последний год перед думскими и президентскими выборами (коммунисты готовили такой референдум). За конституционный закон, требовавший голосования двумя третями, 20 сентября 2002 года отдали свои голоса СПС (в полном составе, кроме Сергея Ковалева) и «Яблоко» (кроме Сергея Попова). Борис Немцов и Сергей Иваненко, расплачиваясь за комитеты, были даже записаны в соавторы этой сомнительной, в смысле ее конституционности, инициативы.

Не прошло и двух лет, как названные лидеры и их бывшие коллеги по фракциям дружно протестовали – уже за стенами Думы – против новой редакции закона о референдуме, внесенной Президентом и принятой столь же молниеносно, как в 2002 году принимались, с их помощью, аналогичные изменения в тот же закон. Ограничения права на референдум, доводящие его до полной иллюзорности, включают теперь и те поправки по срокам проведения плебисцита, которые были закреплены руками демократической оппозиции.

Четвертая Дума сменила предшествующую без решительной ломки, наследуя сложившейся в предыдущие четыре года традиции подконтрольности и послушности – послушности, доходящей до угодливости. С 2000 года не было ни одной инициативы Президента, которая была бы отклонена Думой. Единственный и не идущий в счет случай – проект закона «О внесении изменения в статью 208 ГПК РСФСР», внесенный Президентом в августе 2000 года, возвращенный к процедуре первого чтения и снятый с рассмотрения по причине принятия нового ГПК.

И все же, сравнивая первый год работы третьего и четвертого созывов, нельзя не увидеть, что в 2000 году раствор центристского большинства еще не затвердел, многие активно работающие комитеты возглавлялись оппозиционными не только по фракционной принадлежности депутатами (Сергеем Глазьевым, Анатолием Лукьяновым, Иваном Мельниковым, Валерием Сайкиным), да и аппарат Госдумы работал еще по инерции предыдущих созывов (при всей их несхожести они не были ручными, и процент экспертов, работавших еще в Верховном Совете, в 2000 году был весьма велик). В силу этих и иных причин в начале работы Думы третьего созыва оказывалось возможным и небезрезультатным самостоятельное творчество депутатов, принятие решений, не всегда и не во всем согласованных с заинтересованными ведомствами.

Такое случилось, например, с Кодексом РФ об административных правонарушениях, рассматривавшимся во втором чтении в весеннюю сессию 2000 года и оказавшемся намного более либеральным, чем принятый в 1997 году предыдущей Думой проект первого чтения. Недостаточно опытное в процедурах и не до конца оформившееся тогда новое большинство допустило рассмотрение проекта кодекса поглавно (каждая глава голосовалась отдельно), а не «чохом», как это происходило впоследствии со всеми иными объемными документами, в частности, с УПК. Вследствие этого упущения удалось, несмотря на сопротивление милицейского руководства, существенно смягчить главу 12 КоАП, посвященную автотранспортным правонарушениям (в чем немалая заслуга Виктора Похмелкина, состоявшего тогда в СПС).

Показательно, что, начиная с 2004 года, первого года работы нынешней Думы, происходит последовательное ужесточение этого Кодекса, в том числе в части дорожного движения. Приняты три закона, усиливающих санкции за водительские правонарушения, включая лишение права управления на срок до двух лет за невыполнение водителем требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (закон от 21 марта 2005 года № 19-ФЗ). Всего по май 2005 года вступило в силу семь законов, повышающих наказательную мощность КоАП. При этом в 2000 году новый КоАП оценивался экспертами отнюдь не как либеральный. Его избыточная репрессивность послужила тогда основанием для обращения федерального омбудсмана Олега Миронова в Совет Федерации с достаточно резкой критикой проекта. Совет Федерации, состоявший тогда из губернаторов и председателей заксобраний, прислушавшись к доводам правозащитников, отклонил Кодекс (окончательно новый КоАП был принят Думой 20 декабря 2001 года). Но, видно, то, что казалось в 2000 году жестким, оказалось в 2004 году, напротив, слишком мягким.

Приведенный пример – не единственный, свидетельствующий о некоторой доле самостоятельности в принятии Парламентом решений в 2000 году. Уместно вспомнить и подвергшийся глубокой переработке внесенный Президентом законопроект «О чрезвычайном положении», принятый в первом чтении 29 июня 2000 года. В рабочей группе, сформированной Комитетом по государственному строительству, плодотворно работали депутат Сергей Юшенков, представители правозащитного центра «Мемориал», другие независимые эксперты. Большинство их замечаний было учтено, «серые зоны», допускавшие возможность продления ЧП без согласия Совета Федерации, провоцировавшие произвольные действия в условиях специального режима, исключены. В результате 4 апреля 2001 года во втором чтении был принят текст, отвечающий международным стандартам (следствием чего стало, правда, упорное нежелание властей перевести ситуацию в Чечне в конституционное поле чрезвычайного положения).

Одновременно в Думе был заторможен внесенный Путиным 8 июня 2000 года проект закона «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике», предполагавший особый порядок управления территорией, временные ограничения прав и свобод человека – т.е. фактическое установление режима чрезвычайного положения без его официального объявления. Хотя проект не рассматривался на пленарном заседании, по сути – он не был поддержан Думой, что можно считать противоречием сказанному выше о стопроцентной послушности как третьего, так и четвертого созывов волеизъявлениям Кремля. С точки зрения статистики противоречия нет (законопроект о Чечне Дума не отклонила, он был отозван Президентом в мае 2003 года). В действительности же – это свидетельство того, что на 2000 год в отношениях администрации с Думой еще наличествовали элементы диалога. Ситуация с этим проектом объясняется и тем, что профильные комитеты, в которые он поступил – по делам Федерации и по государственному строительству – находились на тот момент в ведении фракции КПРФ (председательствовали в них соответственно Леонид Иванченко и Анатолий Лукьянов), и тем, что в Совете Думы имели голос лидеры как левой, так и правой парламентской оппозиции. В 2004 году такое сложно было представить: партия большинства имеет все комитеты, а в Совет Думы лидеры имеющихся оппозиционных фракций – КПРФ и «Родины» – теперь не вхожи.

Изъяны командного стиля, объяснимые в период его становления, в скором времени были преодолены. И тот же 2000 год, не говоря о последующих, являет пример того, как любой ценой, иногда с выкручиванием рук, продавливались и принимались инициативы Президента и Правительства, пусть и оформлявшиеся иногда как законопроекты депутатов центристского блока. 2000 год – это и новый порядок формирования Совета Федерации, и одобрение ввоза отработанного ядерного топлива, и закон о сталинском гимне.

Существенное различие между третьей и четвертой Думами лишь в том, что в третьей распорядительно-исполнительная власть вынуждена была считать каждый голос, играть с оппозицией, идти на уступки СПС, «Яблоку» и, в несколько ином смысле, Жириновскому (только не коммунистам!). Приходилось учитывать процент неуправляемых депутатов в «Регионах России», где не проходили решения о консолидированном голосовании (в этой группе в той или иной степени диссидентствовали Виктор Алкснис, Владимир Буткеев, Анатолий Грешневиков, Владимир Никитин, Борис Резник, Валентина Савостьянова, Фандас Сафиуллин, Георгий Тихонов, Олег Шеин). Заседания по значимым проектам затягивались до 20 – 22 часов. По залу заседаний в критические дни, когда для прохождения «нужного» закона не хватало десятка голосов, сновали «мальчики», специально предназначенные для «уговаривания» депутатов. Депутаты возмущались и требовали удалить из зала посторонних. Селезнев грозным голосом взывал к порядку. Но «правильное» голосование выжималось во всех случаях, иногда ценой нескольких голосов, на грани провала, возвращаясь к голосованию по два-три раза.

Так, например, 21 июня 2001 года голосование в третьем чтении по законопроекту «О политических партиях» показало сначала 209 голосов «за» (при необходимых 226). После повторного нажатия кнопок закон был принят 238 голосами.

Теперь в «бегунках» и сидении до 22 часов нет необходимости. Имея квалифицированное большинство в «Единой России» (304 депутата) плюс 35 голосов ЛДПР, Президент и Правительство без напряжения пропускают через голосовательную машину любые «реформы». Правда, «Единая Россия» старается выторговывать для себя некий задел, излишек реформирования, которым Правительство, как правило, заранее готово пожертвовать. На этом материале единороссы разыгрывают «работу над законами» и борьбу за права избирателей.

Преемственность третьей и четвертой дум нагляднее всего отражает знаменитый 122-й закон, запрятанный, как в кокон, в Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ. И хотя «монетизация» вышла за рамки перераспределения мандатов между центром и территориями, предусмотренного 95-м законом, инструментарий для демонтажа социального государства был подготовлен предыдущим созывом.



Палата-призрак


Апофеоз фиктивного парламентаризма являет сегодня верхняя палата. Статус ее членов сомнителен (половина их не получает даже косвенного мандата от народа – неизбираемые губернаторы назначают своих представителей). Ее участие в законодательном процессе ничтожно. Влияние на принятие решений близко к нулевой отметке.

Сравнение «губернаторского» состава Совета Федерации 2000 года и назначенческого 2004-го, двух прямо противоположных по легитимности и политической весомости органов, безусловно, не в пользу последнего. Слово «власть» имеет применительно к Совету Федерации, сформированному по закону от 5 августа 2000 года, чисто символическое значение.

Нынешний свой вид палата приобрела уже к концу 2001 года, когда здание на Б. Дмитровке покинули последние региональные руководители. Сравнивая парламентаризм 2000 и 2004 годов, следует признать, что в первом случае «сито» верхней палаты влияло на работу нижней, тогда как в последние годы прохождение законов через «сенаторов» сводится к малозначительной формальности. Дума, принимая законы, не берет Совет Федерации в расчет.

О развитии этой части российского Парламента депутат Олег Смолин говорил так: «Россия опробовала три модели формирования Совета Федерации. В 93-95-ом годах Совет Федерации формировался на основе выборов. <…> Это была палата, во-первых, сильная, во-вторых, в достаточной степени независимая, но слабой стороной ее было то, что она работала не на постоянной, не на профессиональной основе, время от времени. <…> Вторая модель: в состав Совета Федерации входили главы регионов. На мой взгляд, это было хуже, чем первая модель Совета Федерации, но мы должны сказать, что эта палата, по крайней мере, была сильной. С ней считалась власть всех уровней и всех направлений. Слабой стороной было то, что члены Совета Федерации второго созыва работали на непостоянной основе и все-таки до определенной степени были зависимыми от федеральной исполнительной власти по одной простой причине: не проголосуешь за бюджет – можешь не получить необходимого количества средств из федерального бюджета в виде трансфертов, субсидий. И, наконец, третья модель Совета Федерации – та, которая существует сейчас. Сильной стороной этого Совета Федерации является то, что его члены работают на профессиональной основе, но эта сила многократно перекрывается двумя слабостями: эта палата – зависимая, причем дважды: с одной стороны, от губернаторов очень сильно, с другой стороны, от представителей администрации президента. Ни для кого не секрет, что, если вы губернатор и к вам пришел представитель президента и сказал, что администрация хочет, чтобы членом Совета Федерации от вашего региона был такой-то, вам очень трудно отказать. Это называется "предложение, от которого трудно отказаться".»

9 июля 2004 года Дума отклонила в первом чтении проект федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», внесенный депутатами третьего созыва Игорем Артемьевым, Сергеем Иваненко, Сергеем Митрохиным («Яблоко»). Проект предусматривал прямые выборы Совета Федерации населением региона. Конституционное требование о формировании верхней палаты из представителей субъекта РФ по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти авторы проекта предлагали обеспечить путем выдвижения этими органами кандидатов из числа кандидатур, предложенных региональными депутатами, политическими партиями, избирательными блоками, а также высшим должностным лицом (губернатором).

Отказавшись от выборов членов верхней палаты (хотя такая возможность озвучивалась осенью 2004 года и самой властью как вероятная компенсация утраченного права избирать глав субъектов РФ, но дело ограничилось разговорами), утвердили в итоге прямо противоположное. Сенаторов-назначенцев отлили в бронзе. Чему и был посвящен Федеральный закон от 16 декабря 2004 года № 160-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и о признании утратившим силу пункта 12 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В прежней редакции перечисленных законов устанавливалось, что полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ. С принятием же поправок субъекты Федерации лишились права произвольно менять своих представителей. Такое решение можно было бы – в пределах существующего порядка формирования Совета Федерации – рассматривать как укрепление независимости парламентариев, если бы не было задумано и проведено прямо противоположное. Решать судьбу членов верхней палаты уполномочен сегодня… ее председатель.

В законе «О статусе…» появилось положение о том, что по представлению председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть «досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации». Правда, при этом «орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации <…> о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации». Но что будет делать губернатор (назначаемый теперь Президентом), получивший представление из Москвы о необходимости прекратить полномочия члена Совета Федерации? Что же касается законодательного органа субъекта РФ, то, хотя его нельзя разогнать за отказ рассматривать представление спикера о прекращении полномочий члена Совета Федерации, сильно упрямых вряд ли наберется достаточно хотя бы в одном региональном парламенте, поставь перед ними председатель верхней палаты такой вопрос. Так что вследствие внесенных уточнений региональные власти могут отзывать своих представителей, только договорившись со спикером Совета Федерации. Центр зависимости «сенаторов» окончательно сместился в Кремль. Разговоры о выборах членов верхней палаты сошли на нет.

Сергей Миронов, председатель Совета Федерации, воспринял дарованные ему полномочия как введение единоначалия в подвластной ему палате. Хотя в законе ничего о том не говорится, спикер толкует его таким образом, что уж если по его обращению парламентариев можно снимать, то и к назначению их он вправе приложить руку.

16 декабря 2004 года Читинская областная Дума избрала своим представителем в Совете Федерации лидера петербургского СПС Григория Томчина. Согласно установленному порядку, вопрос о подтверждении полномочий новоизбранного члена предварительно рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, которая проверяет соответствие документов требованиям закона и выносит по этому поводу свое заключение. При этом, очевидно, палата не могла не подтвердить полномочий Томчина, если соблюдены процедура выдвижения и закрепленные законом статусные требования. Участия же спикера в этом процессе Регламент не предусматривает. Однако именно спикер формирует проект повестки дня пленарного заседания (статья 18 Регламента). По сведениям газеты «Московский Комсомолец в Питере» от 27 апреля 2005 года, «в Кремле кандидатуру Томчина не одобрили». Вопрос о представителе Читинской Думы завис: Миронов четыре месяца не включал его в повестку. Кончилось это тем, что читинских депутатов «дожали», и в конце апреля Совет Федерации подтвердил полномочия их нового представителя полковника МВД Константина Суркова, ранее трудившегося полномочным представителем Счетной палаты в Совете Федерации и относящегося к касте «питерских».

Таким же образом с 17 февраля до 22 июня 2005 года было заблокировано решение о подтверждении полномочий представителя Ульяновской области от исполнительной власти Рустема Шиянова. Все это время генерал Александр Калита представлял бывшего губернатора Владимира Шаманова, оставившего свой пост более полугода назад. Как следует из того же Регламента, «решение о подтверждении полномочий члена Совета Федерации принимается без обсуждения» (статья 7). Но принимается оно на пленарном заседании, а для этого соответствующий пункт должен появиться в повестке дня.

Как ни плох закон о формировании Совета Федерации, верхняя палата российского Парламента формируется уже и в обход его, путем кооптации, если только такое определение применимо к органу, наполовину состоящему из назначенцев.



Правила игры


Если лирический склад души спикера Совета Федерации (на личном сайте Миронова можно послушать песню «Пора в путь-дорожку» в его исполнении) позволяет ему свободно переступать через регламентную букву, то в нижней палате предпочитают процедуру не нарушать, а менять ее, сообразуясь с потребностями.

Уже в первый год работы нового созыва результатом услужливости председателя Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы Олега Ковалева стало существенное усиление администрирующей роли Совета Госдумы, сокращение свободы усмотрения профильных комитетов по вопросам продвижения законопроектов, подавление политической активности депутатов.


Таблица

Основные изменения, внесенные в Регламент Государственной Думы с 29 декабря 2003 года

Изменениями, внесенными в Регламент на первом заседании новой Думы 29 декабря 2003 года, состав Совета радикальным образом изменен. Ранее с правом решающего голоса в Совете состояли руководители фракций и групп. Совет был, прежде всего, площадкой политического согласования, определения позиций депутатских объединений по текущим вопросам. Председатель Думы и его заместители входили в Совет с правом совещательного голоса. Но поскольку политические дискуссии в нынешнем бюрократизированном созыве стали считаться избыточными, Совет превратили в орган управленческий, сделали из него «руководство Думы». Заседают в нем теперь и принимают руководящие решения председатель ГД и его заместители, а лидеры фракций вправе присутствовать на Совете лишь в качестве рядовых депутатов. Практически это относится к двум из четырех лидеров – Геннадию Зюганову и Дмитрию Рогозину, так как Борис Грызлов совмещает должность спикера и фракционное лидерство (это также разрешено поправками, внесенными «Единой Россией» в Регламент), а Владимир Жириновский занимает кресло вице-спикера, будучи реальным руководителем фракции (на бумаге ее возглавляет его сын Игорь Лебедев). Расклад голосов в Совете был, с учетом голоса ЛДПР, в пользу проправительственного большинства и в третьей Думе, но в совсем ином соотношении – 5:4. Действующий же Совет включает восемь представителей главенствующей фракции (Борис Грызлов, Любовь Слиска, Георгий Боос, Вячеслав Володин, Владимир Катренко, Олег Морозов, Владимир Пехтин, Артур Чилингаров) плюс примыкающего к ним Жириновского и лишь два оппозиционных голоса (Сергей Бабурин от «Родины» и Валентин Купцов от КПРФ).

В свою очередь зампреды ГД, для усиления начальственного надзора на самых ответственных участках, были введены в состав комитетов (изменения Регламента от 19 марта 2004 года; ранее вице-спикеры в комитетах не состояли). Боос, Володин и Пехтин работают теперь по совместительству в бюджетном комитете, Морозову поручено курировать реформу образования, Чилингарову – отмену отсрочек в комитете по обороне. Слиска вошла в комитет по международным делам (что связано, скорее всего, с тем, что в этом комитете посты первых зампредов занимают представители КПРФ и «Родины»).

Изменение функции Совета Думы с координирующей на руководящую выразилось в перемещении в него центра принятия решений, ранее возлагавшихся на комитеты. Так, Совет не только фиксирует сроки (как это предусматривалось ранее), но и устанавливает порядок проведения парламентских слушаний, что прежде всецело находилось в компетенции комитетов (поправки от 20 февраля 2004 года).

В то время как Совету переданы отдельные полномочия комитетов, политическая активность депутатов попала под контроль комитетов. На это направлены изменения Регламента от 21 мая 2004 года, касающиеся порядка рассмотрения проектов постановлений Думы. Обсуждения проектов постановлений – сущностная принадлежность парламентской жизни, и дело не в том, принимаются они или нет; важно, что они обсуждаются. В прежних созывах проект постановления вносился депутатом (или несколькими депутатами) непосредственно в Совет Думы, который должен был поставить его в повестку дня пленарного заседания. К проекту должно было быть приложено заключение Правового управления, но его рассмотрение палатой не зависело от того, соответствует или нет предложенный текст каким-либо законам. По новому же порядку, инициатор направляет проект постановления не сразу в Совет, а на имя Грызлова, – также, как вносится законопроект. Грызлов передает его на заключение в профильный комитет. Как следует из измененной статьи 94 Регламента, «в случае, если проект постановления Государственной Думы, по мнению профильного комитета, является не соответствующим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам или федеральным законам, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении данного проекта постановления инициатору (инициаторам) для приведения его в соответствие с законодательством». Как видно, например, из заключения ЦИК на вопросы референдума, подготовленного весной 2005 года коалицией левых, да и из многих других разнообразных заключений, найти в каком-либо тексте противоречие законам не составляет особого труда.

Проекты постановлений по политическим вопросам стали с большим трудом и опозданием проникать в зал заседаний Государственной Думы. Следствием же стало то, что парламент, т.е. место говорения (от французского parler – говорить) лишается этой своей фамильной характеристики, тем самым бюрократизируется, служа формальным легитиматором измышляемых исполнительной властью для собственной надобности нормативов.

Уже упомянутыми изменениями Регламента от 29 декабря 2003 года минимальная численность депутатской группы была повышена с 35 до 55 депутатов, что исключило возможность образования в четвертой Думе нового депутатского объединения – и без того весьма гипотетическую, поскольку Народная партия получила в округах всего 19 мандатов и вряд ли собрала бы под свое знамя еще 16 депутатов, а для создания какой-либо иной группы не было, исходя из объявленных результатов выборов, никаких шансов1. В то же время, захоти Кремль под конец четвертой Думы покончить с «Единой Россией», она покорно расколется на столько частей, на сколько будет приказано.

Кроме того, теми же поправками в комитетах введены должности первых заместителей. В предыдущих созывах заместители председателей комитетов имели равный статус. Но «Единая Россия» не только поставила своих председателей во всех без исключения комитетах, но и обеспечила себе места первых заместителей во всех (за исключением комитета по собственности) ключевых комитетах, закрепив в Регламенте, что только они могут замещать председателя в его отсутствие. Из 29 комитетов правящая фракция имеет первых заместителей в 21, а в комитете по бюджету и налогам – двух первых замов. В прочих комитетах один первый зам. Исключение, помимо бюджетного, составляет комитет по международным делам, имеющих двух первых заместителей, причем оба они – не из «Единой России», что должно служить демонстрацией хорошей мины политического плюрализма для внешнего пользования. Два места «первых» получила ЛДПР (Константин Ветров в комитете по информационной политике2 и Леонид Слуцкий в международном). Четыре – КПРФ, из них только комитет по международным делам (первый зам – Юлий Квицинский) можно считать весомым (кроме него, это Олег Смолин в комитете по образованию и науке, Николай Харитонов – по аграрным вопросам, Петр Романов – по экологии). Два кресла достались «Родине» (Иван Харченко в комитете по собственности и Валентин Варенников – по делам ветеранов). Помимо комитетов, имеются еще шесть комиссий, включая мандатную, не занимающихся подготовкой законопроектов. Из них лишь одну – комиссию по вопросам применения избирательного законодательства – возглавляет депутат, не состоящий в «Единой России», неприсоединившийся одномандатник Николай Гончар. Это единственная председательская должность в Думе, не занятая фракцией-гегемоном. Но она не сравнима с чином председателя комитета.

Правила игры переписаны, таким образом, под фракцию большинства. «Единая Россия» обеспечивает тотальный контроль за законодательным процессом. Соответственно, на нее же ложится ответственность за его результаты.

Они малоутешительны. Очевидно, что не набор случайностей и не некие неудачные персоналии (тем более – не одна выставленная на вершине пирамиды персона), а построенный за последние двенадцать лет политический режим служит источником именно таких законов и причиной непредставления интересов общества высшим представительным органом. Точно также Верховный Совет СССР хотя и состоял из «народных депутатов» и назывался, по Конституции, представительным органом, служил (за исключением последнего созыва) только монументальной декорацией.

Сегодня этот процесс обеспечивается системой взаимоувязанных механизмов. Помимо регламентных норм, корректируемых в целях повышения управляемости, помимо избирательного законодательства, административного ресурса, изощренной пропаганды и подавления свободы слова, ориентация парламентской работы на выгодный исключительно власти результат подкрепляется и включенными в федеральное законодательство правилами законотворчества.

Речь в данном случае идет о регулировании участия в законотворческой деятельности на уровне Российской Федерации законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации.

Наделение их Конституцией правом законодательной инициативы имеет большое значение, обеспечивая донесение голоса с мест до общенационального уровня. Будучи также, как депутаты Госдумы, народными представителями, они реализуют мандат доверия ближе к земле, находятся в территориальной увязке со своими избирателями. При всем искажении этой схемы в реальности (что в большей мере относимо к Госдуме, чем к региональным парламентам), порядок взаимодействия Думы с представительными органами субъектов РФ должен способствовать достижению максимальной степени их участия в рассмотрении и принятии федеральных законов.

Существует мнение о низком качестве вносимых регионами законопроектов. Хотя они, действительно, не всегда совершенны в юридико-техническом отношении, такую претензию можно обратить и к творчеству депутатов Госдумы, причем куда с большими основаниями. Оно и понятно: депутаты зачастую вносят свои проекты «с листа», не проведя их через правовую экспертизу, тогда как многие региональные заксобрания имеют вполне достойные юридические службы. Инициативы субъектов Федерации грешат, скорее, избыточным популизмом, что объяснимо их большей приближенностью к людям, зачастую только декларируемой.

Ценность имеющегося у региональных парламентов права законодательной инициативы не столько в их праве вносить собственные законопроекты (хотя и это немаловажно), сколько в возможности полномочного и равноправного участия в работе над проектами, внесенными другими субъектами, в том числе имеющими политическое преимущество – Президентом, Правительством, депутатами Госдумы. Отзывы и поправки, поступающие с мест, должны учитываться и реально влиять на решения, принимаемые Думой.

Напротив, делается все, чтобы заглушить голос региональных собраний.

Еще в 2002 году представительные органы регионов лишились какого-либо влияния на законотворческий процесс: было законодательно установлено, что только при единой позиции губернатора и регионального парламента мнение субъекта РФ по проекту федерального закона может считаться сформированным. И только в случае, если обе ветви власти более трети субъектов РФ солидарно выступят против принятия проекта, позиция регионов признается отрицательной, что приостанавливает его рассмотрение и влечет запуск согласительных мероприятий. Участие исполнительных структур (не являющихся, по Конституции, субъектами права законодательной инициативы) в выработке мнения по законопроектам преследовало цель ослабить сопротивление на местах различным реформам (в частности – земельной, местного самоуправления, разграничению мандатов центра и регионов). Так как представительные органы на местах, как правило, занимают более самостоятельную позицию, чем главы администраций, федеральный центр, стремясь заглушить голос народных представительств, обусловил учет их мнения губернаторской позицией. В результате совпадение отрицательных отзывов двух ветвей региональной власти оказалось практически невозможным ни по одному из законопроектов. Согласительные процедуры, предусмотренные статьей 264 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», не были проведены ни разу, несмотря на болезненность для территорий основных законов по предметам совместного ведения, принятых в последнее время.

Так, по знаковому для 2004 года проекту о «монетизации» льгот совместная отрицательная позиция губернаторов и законодательных собраний была сформирована только в 13-ти субъектах Федерации (см. таблицу №), тогда как отрицательное мнение представительных органов (без учета отзывов исполнительной власти) представлено 33-мя субъектами, что составляет более трети регионов. Защитная роль представительных собраний субъектов РФ, призванных препятствовать правовому авантюризму центра, была существенно ослаблена обязательным учетом позиции глав исполнительной власти.

Одно из основных препятствий участию субъектов Федерации в принятии федеральных законов – необоснованно сокращенные сроки, отводимые на представление отзывов и поправок. Регионы в буквальном смысле не успевают выработать и довести до Думы свою позицию ранее того момента, когда надобность в этом уже отпадает по причине скоропалительного принятия проекта во втором чтении.

Думой неоднократно отклонялись, а регионами с завидным упорством вносились инициативы об увеличении срока, отводимого на представление субъектами Федерации отзывов на проекты законов по предметам совместного ведения и поправок к ним. Введенные Федеральным законом от 20 мая 2002 года № 52-ФЗ тридцатидневный срок от направления внесенного законопроекта в субъекты Федерации до его рассмотрения в первом чтении и такой же срок для внесения поправок между первым и вторым чтениями, справедливо оцениваются на местах как недостаточные, не позволяющие надлежащим образом обсудить поступившую инициативу и по сути выводящие законодательные органы субъектов РФ за скобки законотворческой деятельности.

В 2004 году были рассмотрены законопроекты о внесении изменения в регулирующую эти отношения статью 264 вышеназванного Федерального закона «Об общих принципах…», внесенные Государственным Собранием – Эл Курултаем Республики Алтай (отклонен 13 февраля), Законодательным Собранием Вологодской области (отклонен 7 июля), Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) (отклонен 20 октября), Агинской Бурятской окружной Думой (отклонен 19 ноября).

Кроме того, право представительных органов РФ предлагать поправки к принятым в первом чтении проектам стало принято относить только к инициативам по предметам совместного ведения. Между тем, эти органы являются, как это закреплено в статье 104 Конституции, такими же субъектами права законодательной инициативы, как Президент, Совет Федерации и его члены, депутаты Госдумы и Правительство. Сюжетом инициативы региональных парламентов может стать и вопрос, отнесенный к исключительному ведению федерального центра. Это подтверждается тем, что ограниченное право законодательной инициативы («по вопросам их ведения») специально оговорено в Конституции применительно только к Конституционному, Верховному и Высшему Арбитражному судам. Следовательно, заксобрание субъекта РФ вправе иметь время внести, а Дума обязана принять и рассмотреть поправки ко всем проектам законов, прошедшим первое чтение (за исключением законов о ратификации международных договоров, принимаемых в одном чтении). Положения статьи 119 Регламента ГД, допускающие возможность принятия закона, «исключая процедуры второго и третьего чтений», равно как допущение любого срока (в том числе и однодневного) для внесения поправок к любому законопроекту противоречат Конституции.


Скорость


Имеется немало примеров, когда имеющие огромное значение законы принимались в сокращенные сроки, не оставляющие возможности субъектам Федерации даже прочитать законопроект. Равно как для депутатов Думы и членов Совета Федерации несколько дней, разделяющих порой первое и второе чтения не могли быть достаточны, чтобы осмыслить текст и внести в него поправки.

Четвертая Дума работает в 1,8 раза быстрее предыдущей. За первый год работы депутаты четвертого созыва рассмотрели 774 законопроекта, тогда как их предшественники – 423.

Высокие показатели в номинации «скорость» далеко не всегда свидетельствуют о качестве работы, особенно в таком деле как принятие законов. При этом само по себе большое число прошедших через пленарное заседание законопроектов ничего дурного не означает. В Думу вносится множество сырых, некачественных проектов, зачастую авторами предлагается избыточное регулирование – либо дублирующее уже существующие нормы, либо посягающее на компетенцию субъектов Федерации или местного самоуправления. Табл. № показывает, что численное превосходство достигнуто в четвертой Думе за счет разбора «завалов». Хотя, разгребая, иногда хоронят, не разобравшись, полезные предложения: проекты законодательных органов субъектов РФ и депутатов предыдущих созывов отклонялись пачками, без обсуждения.


Таблица

Количество законопроектов, рассмотренных Государственной Думой
третьего (2000 г.) и четвертого (2004 г.) созывов за год


Субъект законодательной
инициативы

Рассмотрено

Принято

Отклонено

2000 г.

2004 г.

2000 г.

2004 г.

2000 г.

2004 г.

Президент РФ

41

29

39

29

2

0

Правительство РФ

67

89

59

86

8

3

Депутаты ГД, из них







фракция «Единая Россия»3

52

67

34

59

18

8

остальные фракции

99

19

56

15

43

4

Члены Совета Федерации

48

21

9

8

39

13

Законодательные собрания субъектов федерации

110

259

14

26

96

233

Суды: Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный

6

10

4

7

2

3

Депутаты прошлых созывов

71

228

6

35

65

193


Спешка вредна не там, где быстро пропускаются простые случаи. Вредить обществу Дума начинает тогда, когда штампует такие проекты как о референдуме или о «монетизации» льгот, когда судьбоносные законы принимаются, редким депутатом прочитанные до конца, когда законы принимаются за один день – и в первом чтении, и в целом.

В таких случаях как с новой редакцией Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» кавалерийский метод законотворчества применяется отнюдь ни из желания разделаться поскорее и ехать отдыхать. «Наскок» рассчитан на то, чтобы застать врасплох, поставить перед фактом, не дать времени осмыслить изменения.

Закон о референдуме, касающийся основ конституционного строя, был внесен Президентом в Думу 19 мая 2004 года, принят в первом чтении – 2 июня, во втором и третьем – 11 июня. Естественно, что в субъектах Федерации его получили уже после принятия, ни о каких поправках с мест не было и речи. Но и в Думе всерьез обсудить закон, состоящий из 93-х объемных статей, за несколько дней, конечно, не могли.

После первого чтения срок внесения поправок был установлен до 9 июня (т.е. менее недели) – и это считалось торжеством демократии, поскольку первоначально Комитетом Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству (председатель – Владимир Плигин) было предложено подавать поправки до 6 июня (воскресенье), т.е. до вечера 4-го. Но и срок до 9-го не был выдержан. 8 июня в 18-00, когда депутаты еще несли поправки, Комитет начал их рассмотрение. К 21-00 8 июня окончательный текст законопроекта был готов

Этот закон посвящен тому, при каких условиях и посредством каких процедур народ России непосредственно осуществляет свою власть и предъявляет свою высшую неоспоримую волю государственной власти. Правила народовластия, очевидно, не могут быть установлены гражданами – их устанавливает государственная власть, принимающая закон о референдуме. Но при этом она должна пойти на самоограничение, предоставляя гражданам страны наиболее приемлемый для них механизм осуществления права. В противном случае – при профанировании процесса принятия и искажении правовой сути закона о референдуме – государственная власть присваивает ту власть, единственным источником которой является народ Российской Федерации.

Естественно, что выработка условий проведения и правил референдума должна происходить в режиме максимальной открытости и подробности. Юридические сообщества, общественные организации должны быть привлечены к процессу подготовки столь значимого для судеб нации текста. Проект, задолго до его обсуждения в Парламенте, должен быть опубликован в «Российской газете», размещен в Интернете. И не просто опубликован, а постатейно прокомментирован как разработчиками, так и авторитетными правоведами. Граждане должны видеть стоимость всех необходимых для проведения плебисцита действий, так, чтобы цена вопросов, выносимых на голосование, соизмерялась с затратами на их обсуждение. Следует объяснить, почему отдельные вопросы выносить на референдум нельзя, для чего необходимы те или иные организационные установления.

Ничего этого не произошло. Принятие закона о референдуме прошло без обсуждения: не то что всенародного, даже без обсуждения депутатами – народными представителями. Не было и парламентских слушаний. «Я бы не советовала депутатам поднимать много шума из-за проблемы, которая не стоит выеденного яйца», – заявила журналистам первый вице-спикер Любовь Слиска.

Не менее яркий случай – проект о «монетизации» льгот, ставший затем Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Этот документ с занимающим полстраницы названием предполагал в первом чтении радикальное изменение 167 и отмену 29 федеральных законов. В окончательном варианте изменено 220 законов, 44 – признано утратившими силу.

Вряд ли вообще в цивилизованном государстве могут приниматься такие законы как этот, охватывающий разом буквально все области права: социальное, трудовое, жилищное, пенсионное, экономическое, промышленное, земельное, экологическое, патентное, налоговое, бюджетное, валютное, военное, гуманитарное, миграционное, уголовно-исполнительное, законодательство о судебной системе и правоохранительных органах… Проект не только объемный, но и очень сложный, так как его прочтение предполагает сопоставление со всеми изменяемыми законами, а понять, что внесено ко второму чтению можно только при тройном наложении: первоначальные тексты законов, проект первого чтения, поправки (их было внесено 5 тысяч).

Проект находился в работе Государственной Думы два месяца с небольшим. 31 мая 2004 года он был внесен Правительством, 2 июля принят в первом чтении, 3 августа – во втором, а 5 августа – в третьем. 8 августа Совет Федерации одобрил закон, – в верхней палате он находился ровно два дня.

Таблицы поправок, окончательно распределенные комитетом по бюджету на рекомендованные к принятию и отклонению, – несколько увесистых кирпичей – депутаты получили за час до голосования, взамен розданных накануне. Депутат Борис Кибирев (КПРФ) с арифметической точностью доложил: «Вчера, 2 августа, в 14 часов я получил комплект документов для сегодняшней работы: три тома законов – это пятьсот двадцать три страницы, четырнадцать блоков поправок – это две тысячи пятьсот пятнадцать страниц, в общей сложности три тысячи тридцать восемь страниц. Добросовестнейшим образом поработал над ними. Но сегодня в 8 часов 30 минут мне выдали другой комплект, в котором теперь три блока – семьсот шестьдесят шесть страниц закона, две тысячи пятьсот девять страниц поправок, а всего против вчерашнего текста на двести тридцать семь страниц больше. Отсюда у меня вопросы…»

Вопросы не могли не возникнуть у всех депутатов, готовых работать над законопроектом. По словам Виктора Илюхина (КПРФ), «сегодня утром нам раздали блок поправок взамен розданных вчера. Но, изучив поправки вчера вечером, ночью и открыв с удивлением новый блок поправок, мы убедились, что номера поправок абсолютно не совпадают, текстовые изменения абсолютно не совпадают. Работать, голосовать сегодня невозможно, мы не можем вынести поправки на отдельное голосование – те, которые оказались в числе рекомендуемых к отклонению либо к принятию.»

Выступил даже бывший спикер Геннадий Селезнев, знакомый с такой эквилибристикой не понаслышке (подобные чудеса случались и в руководимой им третьей Думе): «За сутки я сделал подборку по тем поправкам, по которым имею замечания. Сейчас я стал смотреть по новому тексту – я не могу найти даже в названии таблиц этих поправок, потому что они называются по-другому и перенумерованы, не говоря уже о всех моих замечаниях. Мне не найти этих поправок, как, я думаю, и большинству депутатов. Так что как с этим работать, я не представляю».

«Настроение, я полагаю, у всех какое-то мерзкое, – сказал Сергей Решульский (КПРФ), – чувствуешь себя, как будто связался с политическими наперсточниками».

Не обошлось и без ускоренного голосования – внерегламентной процедуры, демонстративно применяемой в случаях, когда на отдельное голосование вынесено много поправок, не имеющих шанса быть принятыми. При таком ускорении депутаты – держатели карточек, дежурные по ряду – даже при желании не успевают нажать на все кнопки (правда, такого желания при ускоренном голосовании ни у кого и не возникает). 3 августа к отсутствию голосования по поправкам (так как ускоренное обслуживание кнопок – лишь видимость голосования) добавилось их ускоренное обсуждение – по одной минуте на каждую поправку.

Также с ускорением голосовали депутаты 15 апреля 2005 года новую редакцию закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». При такой процедуре важнейшая поправка о снижении заградительного барьера с 7 до 5 процентов, поставленная на отдельное голосование Сергеем Алексеевичем Поповым, оказалась поддержанной только 21 депутатом.

Факты скоростных голосований, принятия законов в один присест, без права внесения поправок, отведения на поправки нескольких дней не сводятся к перечисленным. Их десятки.

Так, 13 октября 2004 года принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации», разрешающий членам Кабинета занимать должности в политических партиях. После голосования в первом чтении депутат Сергей Решульский заявил о намерении внести ко второму чтению поправку, уточняющую, что данное изменение вступает в силу по результатам очередных выборов в Государственную Думу. Однако «руководство Думы» нацелилось принять закон в тот же день в целом.

«Законопроект очень короткий, понятный, – убеждал депутатов председатель регламентного комитета Олег Ковалев. – Нельзя его подвешивать на длительное время и рассматривать в течение нескольких месяцев, его надо рассматривать сейчас и принимать сразу в целом, потому что мы сразу должны внести ясность в этот вопрос. Обществу должно быть понятно, элите общества должно быть понятно, членам правительства должно быть понятно, что решение такое принято, и дальше уже каждая партия будет работать с членами правительства – приглашать их или не приглашать в члены партии. Но такой закон подвешивать и растягивать на двухмесячную перспективу его принятие нельзя.»

«Я Олега Ивановича в этом смысле не вполне понимаю, – возражал Михаил Задорнов. – Ну что случится в нашей стране, если этот законопроект будет принят во втором и третьем чтениях через месяц? Но это будет нормальная парламентская процедура рассмотрения ключевого вопроса строительства политической системы! Зачем мы сами себя каждый раз вот такими действиями, такими регламентными нормами просто фактически унижаем?»

Закон был принят в целом 344 голосами.

31 июля принят в первом чтении, а 5 августа уже во втором и третьем Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"». Внесен он был 24 июня, накануне каникул, а значит, обсуждался, кроме внесшего его Верховного Суда, только в профильном комитете.

Закон отнюдь не технический. Согласно ранее действовавшей норме членами квалификационных коллегий судей не могли быть председатели судов и их заместители независимо от уровня судов. В новой же редакции председатели и заместители не могут быть избраны только в коллегии судей субъектов РФ, но могут избираться в Высшую квалификационную коллегию, членами которой возбраняется быть только председателю Верховного Суда РФ и его заместителям. Это изменение усиливает административную составляющую в составе Высшей квалификационной коллегии и приводит к превалированию в ней председателей районных и областных судов.

В соответствии со статьей 72 Конституции кадры судебных органов находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Что есть органы судейского сообщества как не судебные органы? Но законопроект, после принятия его в первом чтении, в регионы даже не направлялся.

7 июля принят в первом чтении и в целом Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"», внесенный депутатом Владиславом Резником. Основой закона послужили, как заявлялось, сорок дополнительных рекомендаций Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).

Законом расширен перечень операций, подлежащих обязательному контролю, в состав которых включены предоставление (получение) юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями, беспроцентных займов, а также сделки с недвижимым имуществом, если сумма, на которую они совершаются, равна или превышает 3 млн. рублей. В числе иных существенных дополнений - распространение требований закона, касающихся идентификации клиентов, организации внутреннего контроля, фиксирования и хранения информации, на адвокатов, нотариусов, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг. При наличии у адвоката и других перечисленных лиц любых оснований полагать, что сделки или финансовые операции осуществляются или могут быть осуществлены в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, они обязаны уведомить об этом уполномоченный орган.

Учитывая, что под вопрос поставлена адвокатская тайна, дополнения немаловажные.

Комментируя принятие закона сразу в трех чтениях, первый вице-спикер Любовь Слиска заметила: «Никто не видел этих сорока рекомендаций, никто не может проверить, вошли или не вошли <они в закон>. У нас слишком мало времени было у всех. Приходится верить на слово».


Основные законы (2004 – апрель 2005 гг.)

Для граждан событиями этого времени стали два закона. Один, 122-й, уже испробован большинством населения на собственной шкуре. Ко второму, Жилищному кодексу, люди пока примериваются, не зная досконально, насколько и чем он опасен. Новый ЖК стал самым популярным в народе и многотиражным юридическим изданием.

«Политические» законы не вызывают столь заметной массовой реакции. Однако их влияние на качество жизни огромно. Казалось бы, они не приходят в каждый дом в виде «жировки», не определяют покупательную возможность семьи, не влияют на возможность получения квартиры. На самом же деле, связь между «монетизацией» и политическими правами, между пенсиями и уровнем демократии огромна. Антисоциальные законы принимает бесконтрольная и безответственная власть.

Слабый, декоративный парламент, не формирующий правительство, а фактически формируемый исполнительной властью (по крайней мере, по предложенным ею и выгодным ей правилам, под ее давлением и при ее вмешательстве) не в состоянии не только направлять, но даже корректировать правительственную политику.

Свою прикладную функцию и политическую недееспособность Государственная Дума продемонстрировала 9 февраля 2005 года при обсуждении вотума недоверия Правительству: более 90% членов фракции «Единая Россия» (281 депутат) не приняли участия в голосовании (см. таблицу №), продемонстрировав тем самым что судьбы министров нисколько не зависят от ее решения.



Избирательное право


Следствием Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в новой редакции от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ стало фактическое лишение населения возможности прямым волеизъявлением влиять на государственную политику, коль скоро осуществление народом своей власти через Парламент оказывается невозможным. Процедуры, предусмотренные прежним законом 1995 года, и без того были достаточно жесткими и труднопреодолимыми, ведь несмотря на предпринимавшиеся попытки, ни одного референдума за десять лет провести не удалось. Закон превращает референдум исключительно в инструмент правящего режима. Организация плебисцита сверху – дело, по закону, достаточно простое, тогда как набор требований, предъявляемых к инициативе снизу, в совокупности создает труднопреодолимые препятствия, не исключая при этом широких возможностей усмотрения Центральной избирательной комиссии, которая может зарубить референдум на любой стадии. Что и подтвердил, представляя проект, председатель ЦИК Александр Вешняков: референдум осуществим, если инициатива «действительно нужна нашему государству».

По оценке депутата Владимира Рыжкова, порядок организации референдума «ужесточен в 45 раз», что видно из сравнительной таблицы основных предписаний ранее действовавшего (ФКЗ от 10 октября 1995 года) и нового законов.


п/п

Основные положения закона

ФКЗ от 10 октября 1995 года

ФКЗ от 28 июня 2004 года

1

число граждан – инициаторов референдума

2 млн.

2 млн.

2

предельное число подписей на один субъект РФ

200 тыс.

50 тыс.

3

число инициативных групп

1

не менее 45 + инициативная агитационная группа

4

состав инициативной группы (инициативных групп)

не менее 100 чел.

не менее 4500 чел.

(не менее 100 чел. в каждой подгруппе) + 500 чел. в инициативной агитационной группе

5

нотариальное заверение подписей членов инициативной группы при ее образовании

не требуется

требуется

6

сбор подписей

на всей территории РФ

только в субъектах РФ, где зарегистрирована региональная подгруппа (для проведения сбора подписей на всей территории РФ, а также среди граждан РФ за ее пределами, инициативная группа должна состоять не менее чем из 9000 человек)

7

сборщики подписей

привлеченные граждане

только члены инициативной подгруппы

8

срок, отведенный на сбор подписей

3 мес.

2 мес.

9

допустимое превышение необходимого количества подписей при их представлении в ЦИК

25 процентов

5 процентов

10

срок, отведенный ЦИК на проверку подписей

15 дней

30 дней

11

право проведения агитации по вопросам референдума

каждый гражданин

члены инициативной агитационной группы


Сохраняется и внесенный Федеральным законом от 27 сентября 2002 года запрет на проведение референдума в последний год полномочий Президента, Госдумы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ.

Закон 1995 года не предусматривал возможности признания результатов референдума в целом недействительными, если сам он был признан состоявшимся по числу граждан, принявших участие в голосовании. Постановлением ЦИК из-за допущенных нарушений, существенно повлиявших на итоги голосования, могли быть признаны недействительными результаты голосования лишь в отдельных субъектах РФ, в которых проводилось повторное голосование. Новый закон допускает признание недействительными результатов референдума в целом, что оставляет власти возможность аннулировать любое неудобное решение даже состоявшегося, несмотря на все препятствия, всенародного голосования.

Новый закон о референдуме был поддержан «Единой Россией» и ЛДПР. КПРФ и «Родина», а также большинство независимых голосовали против.


Продолжает ограничиваться и другая форма выражения власти народа – свободные выборы, о чем свидетельствуют отмена избираемости населением глав регионов, отказ от выборов в Государственную Думу по одномандатным округам, консервация существующего ущербного порядка формирования Совета Федерации, дальнейшее ужесточение требований к политическим партиям.

Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» упразднил прямые всенародные выборы высшего должностного лица субъекта РФ, наделил Президента правом не только назначать и снимать губернаторов, но и распускать избранные населением представительные органы территорий. Тем самым были нарушены три основных принципа Конституции: народовластия, федерализма и разделения властей.

По новому порядку, безальтернативная кандидатура руководителя региона представляется Президентом региональному законодательному органу, который в 14-дневный срок «оформляет решение» о наделении представленного гражданина полномочиями. Предусматривается право Президента, в случае отклонения кандидатуры региональным парламентом, назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность «оформленного» руководителя.

Наделяется Президент и правом отрешить высшее должностное лицо от должности в случае «утраты им доверия Президента» или ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Получается так, что глава региона, дабы не потерять высочайшее доверие, должен прислушиваться исключительно к Президенту, выслуживаться исключительно перед ним. Находясь в милости, он может не беспокоиться о том, что думают о нем люди.

Губернаторы превращены в полномочных представителей Президента.

Ускорить процесс «переоформления» избранных народом в поставленных на воеводство призвана введенная в закон процедура, позволяющая ранее избранным губернаторам досрочно сложить полученную от народа власть к ногам Путина, поставив перед ним вопрос о доверии. Не успел закон вступить в силу, как губернаторы, толкаясь, заспешили заручиться доверием, рассчитывая, что сам факт «сдачи на милость» укрепит их положение. Президент пока не обманывает ожидания тех, кто, ради чести быть назначенным, отказывается от в одночасье устаревшего мандата народного доверия.

Одновременно было продемонстрировано, что новая норма об отрешении от должности применима не только к назначенным по новой процедуре, но и к главам, избранным населением до вступления в силу этого закона. Ссылаясь на новый закон, 9 марта 2005 года Президент издал указ об отрешении от должности избранного губернатора Корякского автономного округа Владимира Логинова. что было актом произвола, поскольку на момент избрания Логинова действовал только порядок, утвержденный Федеральным законом от 29 июля 2000 года, в соответствии с которым губернатор мог быть отрешен Президентом от должности только в случае неисполнения решения суда или непринятия мер, предусмотренных указом Президента (если этот указ не был обжалован им в суд) и после предварительного, не менее чем за месяц, предупреждения.

Закон о лишении населения права выбирать высших должностных лиц регионов был поддержан «Единой Россией», ЛДПР и большей частью «Родины». КПРФ и большинство независимых депутатов выступили против.

Логическим продолжением построения властной вертикали и перехода от выборности к назначаемости выступает идея назначения губернаторами глав местного самоуправления. И хотя в Кремле высказываются мнения о неприемлемости такого развития, показательный шаг к ограничению прямых выборов глав МСУ уже сделан. Федеральный закон от 18 апреля 2005 года № 34-ФЗ «О внесении изменений в статью 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», проект которого был внесен Госсоветом Республики Татарстан, установил, что порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований определяется законом субъекта РФ, если не принято решение о проведении местного референдума по вопросу о структуре местных органов. В первоначальной редакции закона предусматривалось, что, если референдумом не будет решено иное, глава органа МСУ избирается населением территории.

Нет никаких сомнений, что законами субъектов РФ повсеместно будут вводиться выборы глав муниципальных образований представительным органом МСУ, а не населением. Для регионального руководства это и дешевле, и политически комфортнее. Пока сокращение выборности местных органов, поставление местного самоуправления в зависимость от государственной власти распространилось только на новообразованные муниципальные образования. Можно предполагать, что в 2006 году, когда новый закон о МСУ вступит в силу и подтвердит свою несостоятельность, все самоуправление, за исключением разве что деревенского, будет встроено в вертикаль.

Против законопроекта об ограничении выборности органов местного самоуправления не выступил ни один депутат («за» – 386).


Выборы в Государственную Думу, в отличие от губернаторских, формально не отменяются. Но избирательная система (в широком смысле этого понятия, включая и законодательство о политических партиях) выстроена на сегодняшний день так, что вместо свободных становятся возможны только имитационные выборы по правилам, подогнанным под потребности режима.

Фундаментом «управляемой демократии» служит Федеральный закон «О политических партиях»: партстроительство «сверху», запрет региональных партий, завышенные требования по численному составу партий, их госфинансирование, жесткая регламентация порядка их создания и деятельности, обязательное участие в выборах. Несмотря на ограничительную концепцию закона, в 2001 году, при доработке ко второму чтению в Комитете по делам общественных объединений и религиозных организаций (руководимом в третьей Думе Виктором Зоркальцевым) в закон были включены некоторые смягчающие положения, несколько расширяющие – в сравнении с исходным текстом, внесенным Президентом, – свободу политической деятельности. Однако, начиная уже с 2002 года, закон о партиях, как это видно из таблицы №, последовательно освобождается от налета либерализма.


Основные изменения, внесенные в Федеральный закон «О политических партиях» в 2002 – 2004 гг.

п/п

дата принятия и номер федерального закона

внесенные изменения

1

от 25 июля 2002 года № 112-ФЗ

расширение оснований ликвидации политической партии (в связи с причастностью к «экстремистской деятельности»)

2

от 23 июня 2003 года № 85-ФЗ

запрет создания избирательных блоков политических партий с общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями

3

от 20 декабря 2004 года № 168-ФЗ

увеличение обязательной минимальной численности партий с 10 до 50 тысяч членов;

более чем в половине субъектов РФ партия должна иметь отделения численностью не менее 500 членов, в прочих регионах – не менее 250 членов (невыполнение новых требований до 1 января 2006 года влечет ликвидацию партии


Последний из приведенных в таблице, закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях», поддержали «Единая Россия», ЛДПР и «Родина» (кроме Виктора Алксниса и Олега Шеина). Против выступили КПРФ и неприсоединившиеся депутаты (за исключением Николая Гончара и Александра Невзорова, голосовавших «за»).

Олег Шеин назвал ужесточение требований к партиям «повторением пути Казахстана, где тоже вводили ограничение в пятьдесят тысяч человек», а затем на выборах «первое место получает партия президента, второе – дочери президента и третье место – партия министра президента, оппозиция не проходит в парламент вообще». По словам депутата, такими законами власть сама загоняет себя в тупик, лишая народ возможности поддерживать новые партии, отвечающие современным вызовам.

Между тем, Вера Оськина («Единая Россия»), выступившая «как практик», утверждала, что «никакой сложности создать организацию региональную, вернее, принять в регионе пятьсот и более человек в партию, нет. Я могу просто привести как пример формирование "Единства"». В связи с чем Виктор Тюлькин (КПРФ) посоветовал «вспомнить дедушку Ленина, который предупреждал, что в правящую партию всякого рода сволочи прыгают в большом количестве».


Укрупнение партий (т.е. воспрепятствование их прорастанию снизу) послужило последним подготовительным штрихом к пересмотру всей избирательной системы. Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» знаменовал завершающий этап приватизации власти консолидированными элитами.

По словам беспартийного депутата Олега Смолина (фракция КПРФ), суть новой государственной идеологии «предельно проста – всех выстроить в шеренги и колонны: власть – в колонну по вертикали, народ – в шеренгу по горизонтали, и после этого вертикаль по горизонтали топчется как хочет и сколько может. Для этого нужно закрыть все отдушины политической свободы, в том числе и такую отдушину, как одномандатные избирательные округа. Через них в политику могли попадать новые яркие личности, которые не хотят, чтобы их заставляли маршировать в колоннах и шеренгах».

Депутат Смолин прав: отказ от мажоритарной части парламента – это, безусловно, усиление фейс-контроля на входе в политику. Одномандатная половина Думы, даже в случаях управляемых третьего и четвертого созывов, всегда менее лояльна центру, привязана к региональному интересу, в конце концов – зависима от жителей, голоса которых (а не только административный ресурс) решали – хотя бы иногда – судьбу выборов на конкретных участках.

И все же основной удар по политическим свободам, нанесенный новым законом, не в ликвидации мажоритарной половины Думы, а в запрете избирательных блоков. Расчет кремлевской администрации прост. На фоне протестных настроений любая антивластная риторика может быть поддержана большинством граждан страны. При таких условиях создание двух мощных блоков, объединяющих оппозиционные партии одного спектра, стало бы реальным противовесом партии (или партиям) власти. При расколотости же, партийной пестроте, относительной привлекательности многих партийных лидеров неизбежно рассредоточение электората и проигрыш – при условии 7-процентного ценза – большинства оппозиционных сил.

В принципе можно было бы не цепляться за одномандатные округа и даже за блоки, если бы полученные федеральными списками голоса распределялись без барьера, 5– или 7-процентного. Совершенно неадекватный результат дает именно совокупность новаций: полностью пропорциональная система при запрете блоков и одном из самых высоких в мире заградительном барьере. В странах, применяющих пропорциональную систему, редко существует барьер, превышающий 5 % (в Европе только в Лихтенштейне – 8 %, тогда как в Дании 2 %, в Швеции – 4 %, Германии – 5 %). А в Конституции Португалии содержится специальное положение, запрещающее устанавливать на выборах какие-либо заградительные барьеры.


Сравнительная таблица федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

п/п

Основные положения закона

от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ

от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ

1

избирательная система

смешанная

пропорциональная (отмена выборов по одномандатным округам)

2

выдвижение федерального списка кандидатов

политическим партиями и избирательными блоками

только политическими партиями

3

заградительный барьер

5 % (для выборов 2003 года, для последующих – 7 %)

7 %

4

сбор подписей или внесение избирательного залога

обязательно для всех участников выборов (применительно к выборам 2003 года)

партии, представленные в действующей Думе, освобождаются от сбора подписей или внесения избирательного залога

5

сбор подписей или внесение избирательного залога

в случае сдачи подписей залог возвращается

внесение залога исключает возможность последующей сдачи подписей

6

допустимое превышение необходимого количества подписей при их представлении в ЦИК

25 %

5 %

7

размер избирательного залога

37 млн. руб.

60 млн. руб.

8

возврат избирательного залога по результатам выборов

в случае преодоления партией или блоком 3-процентного барьера

в случае преодоления партией 4-процентного барьера

9

право Уполномоченного по правам человека в РФ приглашать международных наблюдателей

имелось

отменено





Присвоение власти


Ограничение права граждан на участие в референдуме и их избирательных прав можно рассматривать как злоупотребление властными полномочиями (в том числе законодательными), направленное на присвоение власти, что запрещено статьей 3 Конституции. Но если в вышеперечисленных случаях власть отнимается у ее источника – народа Российской Федерации, то существует и иной блок законов, целью которых является перераспределение государственной власти, сосредоточение ее в одних руках, нарушение баланса властей, классической системы сдержек и противовесов между ветвями и уровнями власти, призванной защищать демократическое устройство от авторитаризма и диктатуры.

Из принятых в 2004 году наиболее показательными в этом отношении являются Федеральный закон от 1 декабря 2004 года № 145-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации"», внесенный депутатами Вячеславом Володиным, Владимиром Катренко, Олегом Морозовым, Владимиром Пехтиным («Единая Россия»), Николаем Гончаром (вне фракций), и Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"», внесенный Президентом РФ.

Поправками в закон о Счетной палате предусматривается, что назначение на должность председателя Палаты и его заместителя соответственно Государственной Думой и Советом Федерации происходит теперь по представлению Президента РФ. Также Президентом вносятся представления об освобождении от должности этих должностных лиц.

Прежде в законе содержался закрытый перечень оснований для отставки председателя, его заместителя и аудиторов Счетной палаты: нарушение ими законодательства или совершения злоупотреблений по службе; личное заявление об отставке; признание недееспособными; достижение возраста 65 лет; формирование Государственной Думы нового созыва. Внесенные же изменения предоставили Президенту возможность снимать главного государственного финансового контролера по собственному усмотрению. Представлявший закон депутат Гончар высказался на этот счет предельно откровенно: «Каковы могут быть основания у Президента Российской Федерации для внесения представления? Те, которые Президент Российской Федерации сочтет нужным».

Между тем, Конституция не наделяет главу государства такими полномочиями. Согласно ее статье 83, Президент представляет Думе кандидатуру председателя Центробанка и ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности; представляет Совету Федерации кандидатуры судей высших судов и Генерального прокурора, вносит представление об освобождении Генпрокурора от должности. Что касается председателя Счетной палаты и его заместителя, Конституция недвусмысленно определяет назначение их Парламентом без президентского представления.

Защищая закон, Правительство ссылалось на позицию Конституционного Суда, выраженную в печально известном Постановлении от 31 июля 1995 года по поводу конституционности указов Президента Ельцина, послуживших началом первой чеченской войны. По мнению Конституционного Суда, «Конституция Российской Федерации определяет <…>, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 – 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции)».

Но как раз этот принцип и препятствует вмешательству Президента в формирование Счетной палаты, являющейся органом парламентского контроля за исполнительной властью. В части 5 статьи 101 Конституции содержится четкое указание на то, что «для исполнения контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату». Президент же, при всем своем двусмысленном конституционном статусе, относится, скорее, к исполнительной (или к некой дополнительной «распорядительной») ветви власти. Во всяком случае, нынешним законодательством он прямо наделен правом руководства «силовыми» министерствами, а также МИДом, т.е. органами исполнительной власти, исполняющими бюджет. Как же может Президент формировать орган, контролирующий правильность использования бюджетных средств подчиненными ему структурами?

Расширению президентских полномочий посвящены и изменения закона о Правительстве.

Введенный еще Ельциным антиконституционный порядок прямого подчинения Президенту некоторых министерств получил в этом законе дальнейшее развитие. Отныне, с 2004 года, помимо силовых ведомств и МИДа, Президент руководит еще и Минюстом с подведомственными ему Федеральной службой исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службой и Федеральной службой судебных приставов. Премьер-министру оставлены только экономика и социальная сфера.

Но исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство. Президент, по Конституции, назначает (с согласия Думы) премьер-министра, а по представлению премьера – кабинет министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об его отставке. Последнее и является подтверждением того, что глава государства находится над Правительством, контролирует и принимает его работу и, следовательно, не должен руководить правительственными органами, т.е. быть задействованным в исполнении Правительством его полномочий.

Эти небольшие и, на первый взгляд, не столь трагические поправки свидетельствуют о ползучей узурпации власти.


Представляется правильным рассматривать по части укрепления вертикали и Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Первое упоминание о сей новой сущности прозвучало после Беслана, через запятую с отменой губернаторских выборов и упразднением мажоритарной системы. Связка эта не случайна. Уничтожается подлинный парламентаризм – создается квазипарламент. Лишая народ власти через избираемые на свободных выборах государственные органы, ему подсовывают фикцию, фантик.

Объектом покушения становится в данном случае свобода деятельности общественных объединений. Президент объявляется командиром и здесь, среди гражданских союзов, объявляя их смотр, выстраивая по ранжиру, поощряя лучших, решая, кто достоин проводить общественную экспертизу, кого можно считать общественными контролерами, а кого нет.

Общественная палата будет состоять из прямых и косвенных президентских назначенцев: первые 42 члена, имеющие «особые заслуги перед государством и обществом», отбираются непосредственно Президентом, затем они подбирают еще 42, а получившиеся 84 принимают в Палату последнюю региональную треть. Вокруг Палаты образуется круг благонадежных общественных объединений, «привлеченных» к ее работе. Палате доверят определять приоритеты «в области государственной поддержки общественных объединений», а также заниматься клонированием подобных ей палат в субъектах РФ. В результате будет построено «министерство гражданского общества» – то, против чего правозащитные организации дружно выступили в 2001 году при проведении Гражданского форума. Цель – подавление независимых общественных объединений. Вместо них власть подбирает под себя общественность, призванную выражать «одобрямс» «реформам», а когда понадобится – имитировать «общественное» недовольство.

Вместо расширения пространства взаимодействия НПО и государственных структур – взаимодействия, в котором неправительственные организации сами, без указки сверху, определяют формат своего участия в диалоге – создается бюрократическое нечто, препятствующее творческой работе гражданских организаций с властью. Недаром проект предусматривает образование консультативных органов при правительственных ведомствах даже не через Палату, а через ее номенклатурную верхушку – некий «Совет Общественной палаты», который один «вправе обратиться к руководителю федерального органа <…> с предложением создать общественный совет при данном органе». Получается, что, минуя Палату и ее Совет, выстраивать сотрудничество с властными инстанциями независимым общественным объединениям будет вроде как не по чину.

Закон прошел голосами «Единой России» и ЛДПР (хотя В.Жириновский не голосовал). В третьем чтении нажали кнопки «за» пять видных членов КПРФ (А.Апарина, В.Купцов, И.Мельников, В.Паутов, Т.Плетнева), а также В.Савостьянова из «Родины». Голоса неприсоединившихся разделились: «за» - В.Гартунг, Н.Гончар, С.Горячева, С.Насташевский, А.Невзоров, Е.Ройзман, Г.Селезнев; «против» – О.Дмитриева, М.Задорнов, И.Морозов, С.Попов, В.Рыжков, Г.Хованская, В.Черепков. Слабость, допущенная по отношению к этому закону даже частью непримиримых левых, а также последовательными независимыми Насташевским и Ройзманом, в остальном голосующими явно не из стремления сойти за «своих», свидетельствует о том, что обманка сработала, муляж готовы принять за «представительство гражданского общества», забывая или не понимая, что оно по природе своей горизонтально и самоорганизуемо. «Имеющие особые заслуги» будут представлять только самих себя. Власть же, делающая вид, что прорубила окно на улицу, в действительности будет смотреть в собственный двор – двор президентской администрации – и общаться там со своей дворней.



Секвестр социальных прав


Когда закон обсуждался депутатами 2 июля 2004 года в первом чтении, Думу охраняли с автоматами и собаками. Подходы к зданию, в котором заседали народные избранники, были перекрыты. Бюро пропусков не работало.

Федеральный закон от 22 августа № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (так называемый закон о «монетизации» льгот) изменил правовой портрет российского государства: свернув свои обязательства перед миллионами граждан, государство перестало быть социальным. По словам депутата Михаила Задорнова, это «перестройка не только всей системы социального обеспечения, но и государственной политики в предоставлении жилья, образовании, науке, здравоохранении. Льготы занимают в проекте одну десятую, если не одну двадцатую часть. Решения, принятые Думой, затрагивают не только льготников, но, по существу, все население».

Обрезание социальных прав произведено путем преимущественной регионализации социальных мандатов, следствием чего стала довольно-таки уродливая форма «федерализма». Это «социальный федерализм», сочетающийся с политическим и бюджетным подавлением федералистских начал. Федерального социального государства, упоминаемого в статье 7 Конституции, больше не существует: социальными предлагается считать 88 составляющих ее территориий, 71 из которых – реципиенты.

Проснувшись после новогодних праздников 2005 года, граждане очутились в иной реальности. Канаты, державшие у берега утлый челн малоимущего россиянина, были обрублены. И пусть берег, за который он держался, был неказист и суров, не сулил ничего кроме полунищего существования, все же какие ни есть минимальные гарантии, льготы, бесплатные, хотя и не шибко качественные, услуги – остатки советского уклада – не оставляли бедного человека тонущим в океане конкуренции. Теперь государство сбросило с себя этот «балласт».

Антисоциальная реформа запущена в стране, почти каждый пятый житель которой (18,3%) бедствует, имея менее 2000 рублей среднедушевого дохода. На взгляд «среднестатистического» москвича, денежные доходы которого на март 2005 года составили, по данным Госкомстата, 25509 рублей в месяц (хотя из каких полярностей высчитывается эта сумма!), заплатить 10 рублей за поездку на автобусе совсем не то же, что для жителя Ивановской области (средний доход – 2901 рубль в месяц), Калмыкии (2074 рубля), Ингушетии (1966 рублей).

122-й закон слишком многоаспектный, его постатейный комментарий (за который никто до сих пор не взялся) занял бы несколько увесистых томов. В одной бочке (здесь уже не скажешь – в одном флаконе) перемешаны три обширных блока:

1) положения, касающиеся разграничения предметов ведения между органами госвласти федерального и регионального уровня и органами местного самоуправления (многие из этих изменений не имеют никакого отношения ни к льготам, ни к социальной политике);

2) положения, направленные на пересмотр социальной политики государства (вопреки названию закона, многие социальные изъятия никак не связаны с разделением полномочий);

3) положения об отмене или изменении так называемых «устаревших» норм и целях законов, регулирующих разнообразные правоотношения (так, например, походя признан утратившим силу Закон РСФСР от 24 октября 1991 года «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР»).

К жизненно важным новеллам закона-монстра, не претендуя на полноту, можно отнести:


Приведенная выборка (изящно названная министром Михаилом Зурабовым «модернизацией системы мер социальной поддержки отдельных категорий граждан») не охватывает и двадцатой доли социально значимых изъятий из законодательства, осуществленных в ходе операции под кодовым названием «монетизация льгот».

Проводники антисоциальной реформы не утруждали и не утруждают себя аргументами. Официальная пропаганда довольствуется призывами защитить сельских льготников, не пользующихся правом бесплатного проезда на городском транспорте. Защитить их оказывается возможным, только лишив права на бесплатный транспорт нуждающихся жителей города, – во имя социальной справедливости, не иначе. Рассуждая так, следовало, наверное, забрать у сельчан огороды, чтобы уравнять их с горожанами, не имеющими земельных участков.

Выступая в Думе, министр Зурабов сопровождал подобного рода доводы изрядной долей цинизма. Так, он признавался депутатам: «Что касается предоставления автомобилей инвалидам, то мы в рамках программы отмены льгот не предполагаем сохранить эту льготу, не предполагаем. Мы провели анализ, и он показал, что подавляющая часть сегодня ими уже обеспечена». Вновь появляющихся инвалидов, не обеспеченных транспортными средствами, по логике министра здравоохранения и социальной защиты, чем-либо обеспечивать уже не обязательно.

«Мы уверены, что делаем шаг в направлении утверждения принципов справедливости и достойной жизни наших сограждан», – провозгласил, озвучивая позицию «Единой России», Олег Морозов. Митинги в январе 2005 года показали: граждане оценили такую заботу.

Закон прошел голосами «Единой Россией» и половины ЛДПР (другая половина, включая Жириновского и Митрофанова, голосовала против), а также карточкой неприсоединившегося А.Невзорова, находящейся, по имеющимся сведениям, на постоянном хранении у единоросса В.Плигина. В «Единой России», по результатам третьего чтения, закон не поддержали Н.Безбородов, К.Затулин, В.Катальников, Б.Резник, Д.Савельев, А.Самошин, В.Стальмахов, а также Б.Виноградов и В.Гартунг, позднее вышедшие из фракции.


Принятые следом меры преследовали цель несколько смягчить вступление в силу 122-го закона. Приуроченными к началу 2005 года Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 206-ФЗ «О внесении изменения в статью 12 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 198-ФЗ «О внесении изменений в статью 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» Правительство рассчитывало не столько на реальное улучшение обеспеченности граждан, сколько на некую отвлекающую психологическую манипуляцию. Законом о «монетизации» было много всего отнято, но все эти блага никто не получал единомоментно. Увеличение же единовременного пособия сразу на полторы тысячи для бедных людей весьма ощутимо. Когда мамы с колясками во дворе, получившие пособие при рождении ребенка осенью 2004 года в размере 4500 рублей, узнают, что их соседке в январе 2005-го выделено 6000 рублей, создается впечатление существенного роста выплат. Реальную же цену этой инфляционной прибавке люди молодые, не сформировавшие, в большинстве своем, стабильные потребности потребления, переживают не столь остро как пенсионеры, соотносящие пенсию со своими потребностями и возможностями 15-летней давности.

По первому из вышеназванных законов (о пособии при рождении ребенка) 24 декабря 2004 года при его обсуждении – сразу в первом чтении и в целом – состоялся интересный обмен репликами. «Екатерина Филипповна, – обратился к председателю комитета по делам женщин, семьи и молодежи Лаховой «яблочник» Сергей Попов, – вы сказали о том, на сколько увеличивается пособие. Скажите, пожалуйста, на сколько возросла инфляция с того времени, когда установили пособие в размере 4,5 тысячи рублей? То есть такое повышение перекрывает рост инфляции за это время или нет?» Ответ Лаховой был лаконичным: «Не задавайте глупых вопросов. Пособие сегодня мы увеличиваем на столько, на сколько можем.»

«Сколько можем» показал при обсуждении второго из названных законов 15 октября 2004 года депутат Олег Смолин. «Я ни разу не услышал ни от одного из глубоко уважаемых мною представителей Правительства убедительного разъяснения, почему в Европе, на которую мы равняемся, в странах единой европейской валютной зоны с самыми жесткими валютными правилами допускается 3-процентный дефицит бюджета при минимальной зарплате где-нибудь под тысячу евро, а в России, где минимальная заработная плата пока что 20 долларов, мы считаем необходимым иметь громаднейший профицит федерального бюджета? Громаднейший! За последние четыре года он явно превысит 1 триллион рублей. В текущем году правительство только что приняло решение поднять его с 83 до более чем 500 миллиардов рублей, в следующем году у нас записано в проекте бюджета 278 миллиардов рублей. Я не могу понять, почему мы часть этих денег не хотим отдать нашим людям и вместо этого предлагаем хранить их где-то за рубежом?»

Закон о МРОТ установил его повышение с 1 января 2005 года до 720 рублей в месяц, с 1 сентября 2005 года до 800 рублей, а с 1 мая 2006 года до 1100 рублей. Как видно, и в мае следующего года минимальный размер оплаты труда будет примерно в два раза (при сохранении нынешних темпов инфляции) ниже официального, заниженного прожиточного минимума, и тем более – ниже реального.



Привилегии


Лишив тружеников, студентов, ветеранов, пенсионеров, инвалидов, больных туберкулезом, жертв политических репрессий гарантий социальной защиты, государство продолжает раздувать “антитеррористический” военно-полицейский бюджет, повышать доходы чиновников. Дума послушно и аккуратно поддерживает такого рода инициативы.

Федеральный закон от 25 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», внесенный Президентом РФ, не только сохранил имевшиеся льготы и гарантии бюрократии, но и повысил ее довольствие. Как отметил депутат Владимир Рыжков, «чиновникам сохраняется служебный транспорт, сохраняется спецобслуживание в больницах, поликлиниках, сохраняются спецкурорты, вводится 45-дневный отпуск, вводится огромное количество надбавок за должности, за классные чины и даже вводится субсидия на приобретение жилья. Мы только что лишили граждан конституционных гарантий на получение жилья, а чиновникам этим законом вводим эти гарантии. Это абсолютно аморальный закон».

«Большая часть вознаграждения устанавливается не в виде зарплаты – той, которая должна быть в действительности адекватной выполняемым функциям, – говорил в своем выступлении Сергей Попов («Яблоко»), – а в виде разных надбавок, которые варьируются в зависимости от того, насколько лоялен чиновник к своему начальнику, насколько он лоялен к режиму, не к закону, а вот к тому, что от него просят.»

Предусмотрена законом и возможность установления указами Президента по отдельным должностям гражданской службы особого денежного содержания в виде единого денежного вознаграждения. Прежний Федеральный закон от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» прямо указывал на определение окладов госслужащих исключительно законами. Теперь же получается так, что вопросы бюджетного финансирования будут решаться президентскими указами.


Жилище


Новый Жилищный кодекс (от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ) сонаправлен закону о «монетизации». Жилищное законодательство, конечно, нуждалось в обновлении. Однако, по словам депутата Галины Хованской («Яблоко»), происшедшее «радикальное изменения всей жилищной политики государства» может превзойти своими негативными последствиями 122-й закон.

Нечто положительное усматривается в Кодексе только в сравнении конечного продукта с первоначальным драконовским вариантом, внесенным Правительством. Эти изменения, несколько смягчившие и растянувшие во времени наиболее болезненные новации, стали результатом упорной борьбы депутатов Хованской, Шеина, Дмитриевой и некоторых других против группы разработчиков во главе с председателем комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павлом Крашенинниковым («Единая Россия»).

К особо неблагоприятным для граждан можно отнести следующие положения ЖК:

По мнению депутата Оксаны Дмитриевой, новый кодекс повлечет в не столь отдаленном будущем рост тарифов на услуги ЖКХ. Дело в том, что, согласно статье 161 ЖК, собственники помещений обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией. Представляется вполне вероятным – в силу пассивности населения, преобладания во многих домах нанимателей по отношению к собственникам, – что управляющую компанию для многоквартирных домов будут нанимать, в основном, не сами жители, а муниципальные власти. Таким образом, Кодекс провоцирует усиление монополии ДЕЗов, с чем, на словах, авторы жилищной реформы планировали бороться.

ЖК был поддержан солидарным голосованием «Единой России» и ЛДПР.

Замером, определяющим, насколько учтены в жилищном пакете права человека и в чьих интересах он принят, может быть Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации».

Внесенными этим законом изменениями в статью 292 ГК («Права членов семьи собственников жилого помещения») установлено, что переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. Та же статья ранее имела обратный знак: смена собственника не являлась основанием для прекращения жилищных прав членов его семьи.

Одновременно отменена необходимость получения разрешения органа опеки и попечительства на отчуждение жилого помещения, если в нем проживают родители с несовершеннолетними детьми. Согласие опеки требуется теперь только в случае, когда в отчуждаемом помещении проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника или «оставшиеся без родительского попечения» несовершеннолетние члены его семьи. Оговаривается, что в последнем (детском) случае об этом должно быть «известно органу опеки и попечительства». Однако в любом случае согласие органов опеки и попечительства запрашивается не императивно, а лишь в ситуациях, когда «затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц».

Очевидно, что указание на возможность (но не обязательность) участия органов опеки легко преодолимо риэлторами – а именно их союз лоббировал этот закон. Поскольку за риэлторами стоят деньги и адвокаты, а за детьми, престарелыми и инвалидами нет никого и ничего, формулировка, появившаяся в Кодексе, не ограничивает практически никаких выгодных сделок. Подавляющее большинство беспомощных иждивенцев ни на каком учете не стоит. Дети алкоголиков и наркоманов в 99 случаях из 100 формально не лишены родительского попечения. А затрагиваются или нет права и интересы стариков и детей, на которых может быть распространено требование получения согласия органов опеки, – вопрос оценочных суждений.

По мнению Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве Алексея Голованя, «социальные последствия <…> изменения: ухудшение жилищных условий несовершеннолетних членов семьи собственника, полная утрата детьми жилья, значительный рост детской беспризорности и преступности, увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, что повлечет значительные финансовые затраты на преодоление этих социально опасных последствий».



Политические права. Право собраний


Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» представляет собой нетипичный для четвертой Думы и весьма непростой случай.

Проект, внесенный Правительством и принятый в первом чтении 31 марта 2004 года, грозил стать очередным признаком ограничения гражданских свобод. Но в окончательной редакции был принят вполне демократичный закон, ликвидирующий юридическую неопределенность и благоприятствующий свободному проведению публичных мероприятий. Удивительно, но он содержит ограничений и препятствий для массовых акций меньше, чем то предусматривал закон с таким же названием, принятый еще первым созывом Думы и погрязший затем, после отклонения его Ельциным, в многолетних согласованиях.

В законе (конечно, не идеальном) последовательно проведен уведомительный порядок осуществления мирных собраний. Ограничения права – по территориям проведения и по организаторам – строго формализованы. Перечень таких ограничений является узким, исчерпывающим и не допускающим расширительного толкования. При этом митингующим/пикетирующим позволительно находиться в любой степени близости к любым зданиям органов власти, за исключением резиденций Президента РФ, судов и исправительных учреждений, возле которых митинговать также не возбраняется, но в некотором отдалении, определяемом землеустроительными и градостроительными документами.

Лазейкой для чиновников принято считать положение закона, наделяющее орган власти или самоуправления правом предложить организаторам акции изменить место и время ее проведения. Следствием несогласия организаторов с предложением властей может стать недопущение проведения мероприятия. Однако организаторы отнюдь не обязаны что-либо предварительно согласовывать с чиновниками. Если последние в течение трех дней после получения уведомления не доведут до сведения организаторов обоснованное предложение об изменении места и времени, то никаких дополнительных действий со стороны инициаторов не требуется. Возложение же на органы власти и местного самоуправления такой регулирующей функции – условие необходимое, отнюдь не снижающее защищенность конституционного права. Ведь лишение властей возможности влиять на очередность и территориальность массовых действий приводило бы к появлению на одной площади в одно и то же время различных, в том числе «перпендикулярных» политических сил, имеющих равное право мирных собраний.

Случилось, однако, так, что оценки закона в оппозиционных СМИ и, в целом, при выставлении политического счета режиму сохранили инерционную критику закона как запретительного, основанную теперь, по прошествии года после его вступления в силу, на правоприменительной практике. Между тем, произвол при исполнении закона – отнюдь не больший, чем до его появления –свидетельствует в данном случае о саботировании бюрократией неприемлемых для нее либеральных установлений и, возможно, о том, что власть приняла закон более мягкий, нежели хотела.

Затруднительно назвать подлинные причины, приведшие к внесению президентских поправок, концептуально изменивших текст первого чтения. Это, быть может, трезвый расчет выпускать пар на новом витке непопулярных реформ (с одновременной уверенностью, что в острых случаях всегда найдется возможность разогнать или не разрешить митинг). Не исключено и то, что соображения о международных претензиях, неизбежных в случае утверждения жесткого варианта, сыграли некую роль. Наконец, лично Путину важно корректировать свой имидж нарушителя прав человека настолько, насколько это допускают соображения высшей целесообразности.

Думское большинство поддержало и драконовский проект первого чтения, и исправленный президентский вариант. После принятия первоначальной запретительной версии единороссы пытались доказать, что голосовали в согласии с собственными представлениями о демократии. Авторитетный депутат Валерий Рязанский в интервью МК-Новости назвал закон «абсолютно необходимым». «Мы должны защитить людей, которые зачастую попадают в митинговые страсти не потому, что они разделяют точку зрения той или иной стороны, а потому, что их захватывает стихия, – беспокоился о согражданах Рязанский. – Могут просто возникнуть трагичные случаи, за которые потом кому-то надо нести ответственность. Участники этих мероприятий должны очень тонко чувствовать последствия того, с чем они выходят.»

«У здания парламента по этому проекту закона митинга не будет, – с удовлетворением отмечал один из вице-спикеров от «Единой России» Вячеслав Володин. – Я надеюсь, что это будет принято в виде закона и будет отведено специальное место, где будут проходить митинги и шествия.» Хотя депутат усматривал в одобряемом им подходе «мировую норму», защищать свои чаяния после того, как Президент предложил проводить митинги у здания парламента, он не стал и послушно проголосовал за их разрешение.

ЛДПР не дала в первом чтении ни одного голоса, солидарно, наравне с КПРФ, «Родиной» и неприсоединившимися, выступив «против» (единственный депутат, голосовавший «за» проект первого чтения, помимо «Единой России», – А.Г.Невзоров). «Родина», КПРФ и независимые голосовали «против» и в третьем чтении, несмотря на коренной пересмотр текста, а ЛДПР – стопроцентно «за». Тем самым оппозиция продемонстрировала ущербность того единственного критерия, который прилагается ею к политическим инициативам власти. Когда выбор решения определяется не содержанием законодательной инициативы, а только ее источником, тогда зеркально отображается подход к законотворчеству «Единой России», исходящей во всем из принципа «Президент всегда прав». Ее оппоненты действуют по столь же примитивному правилу «из Назарета может ли быть что доброе».

В результате ЛДПР, свободная от обязанности во всем быть непримиримой, переиграла коммунистов, «родинцев» и независимых диссидентов, выступив в полном составе против проекта, ограничивающего политические свободы, но поддержав закон после того, как он был переписан в либеральном ключе.



Послевкусие судебной реформы


Третьей Думой были побиты все рекорды судебного, уголовно-правового и гражданско-правового реформирования. В 2000 – 2003 гг. приняты новые ГПК, УПК, КоАП, фактически новая редакция УК от 8 декабря 2003 года, изменено законодательство о судебной системе, статусе судей и адвокатуре, внесены существенные коррективы в УИК, приняты третья часть ГК и Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц», служащий, по сути, приложением к первой части ГК. Этим фундаментальным актам могут быть даны разные оценки с точки зрения их соответствия общественным нуждам: от очень высокой, как измененному УК, до отрицательной, как судоустройственным законам. При этом многие позиции внутри названных законов рождались и менялись в процессе бурной парламентской дискуссии, хотя концептуальные, векторные решения и тогда принимались вне стен Думы.

В 2004 году работа с кодексами не вышла за пределы локальных поправок (иногда вполне полезных или нейтральных, иногда сомнительных). Однако и в этой сфере принято несколько законов, которые нельзя считать второстепенными.

Особое место занимает среди них Федеральный закон от 28 декабря 2004 года № 177-ФЗ «О введении в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде обязательных работ», внесенный Правительством. Он прошел незамеченным политическими обозревателями, так как представлял собой не очередную легитимацию интересов режима, а плод мучительно-медленного, с трудом преодолевающего сопротивление прорастания идей, посеянных еще в начале 90-х первой волной судебной реформы.

В соответствии с кодексами обязательные работы заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Вид работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами МСУ и осуществляются на подведомственных им предприятиях по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Обязательные работы – непременное условие гуманизации уголовного закона, не только формальная, но смысловая альтернатива лишению свободы, основанная на концепции позитивного возмещения. Принятие закона – событие тем более замечательное, что введение обязательных работ, закрепленных в кодексах еще в 1996 году, все эти годы необоснованно откладывалось.

22 декабря 2004 года Дума одобрила закон единогласно. И это один из немногих позитивных результатов ее работы.



Миграция и свобода передвижения


Еще один общественно полезный документ – Протокол о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16 января 1997 года, ратифицированный Федеральным законом от 18 ноября 2004 года № 140-ФЗ.

Большая политика Москвы по продвижению Виктора Януковича в президенты соседней республики неожиданно привела к регистрационной свободе для граждан обоих государств, что стало, возможно, лучшим призом на украинских выборах.

Протокол освобождает от обязательной регистрации по месту пребывания граждан стороны, временно пребывающих на территории другой строны, при наличии у них миграционной карты с отметкой органов пограничного контроля, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента въезда.

Так как применение к иностранцам более вольготных условий перемещения и пребывания выглядело бы абсурдно, следом за ратификацией Протокола вышло послабление и российским гражданам, перемещающимся по собственной территории. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2004 года № 825 увеличило с трех дней до трех месяцев срок, в течение которого иногородние граждане РФ обязаны получить регистрацию по месту пребывания.

Все эти годы милиция отлавливала «приезжих» по правилу «трех суток». Этим системным, злостным злоупотреблениям властью положен, наконец, предел.

Решение о ратификации было принято депутатами единогласно: «за» – 430. И это пример того, как даже не из политического, а из политиканского сора растут изредка хорошие законы.


Во всех прочих случаях Дума уверенно претворяла в жизнь антимигрантскую политику президентского помощника Виктора Иванова, ответственного за чудовищное законодательство о гражданстве и правовом положении иностранных граждан, принятое прошлым созывом. Свидетельство тому – федеральные законы от 25 октября 2004 года № 126-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», внесенный в 2003 году депутатом Николаем Овчинниковым (состоявшим во фракции «Народный депутат»), и от 28 декабря 2004 года № 187-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», внесенный депутатом Валерием Гребенниковым («Единая Россия»).

Первый из названных законов существенно повышает штрафы за миграционные и паспортно-регистрационные правонарушения: за несоблюдение правил пребывания (проживания) в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения и использования иностранных работников. Увеличены штрафы за предоставление жилого помещения или транспортного средства либо оказание иных услуг иностранному гражданину, находящемуся в РФ с нарушением установленного порядка; за проживание гражданина РФ без паспорта или без регистрации. В последнем случае – вместо 1 МРОТ установлена санкция в 25 МРОТ.

Вторым введена уголовная статья, карающая за организацию незаконного въезда в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в стране или незаконного транзитного проезда. Увеличены штрафы за миграционные нарушения, не охваченные первым законом. Особым цинизмом отличается увеличение санкций за нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания: вместо максимального штрафа в 5 МРОТ – 25 МРОТ. Эти деньги должны взиматься с людей, лишенных крова и имущества.

Все эти меры – следствие исключительно полицейского, а не социально-экономического управления миграцией и, соответственно, рассмотрение ее исключительно сквозь призму преступности при игнорировании принципов человеческого общежития и хозяйственных задач.

Ни по тому, ни по другому закону ни в одном из чтений не было высказано сомнения, ни один (!) из депутатов не нажал кнопку «против». Закон Гребенникова и вовсе получил 410 голосов «за». И это служит печальным доказательством полного отсутствия в Думе правозащитной и гуманитарной составляющей. КПРФ, «Родина», неприсоединившиеся выступают против президентских политических инициатив, правительственного социально-экономического курса. Но нет никого, кто счел бы безнравственным отнимать последнее у гастрабайтеров и требовать 2500 рублей за нарушения формальностей с беженца.



Борьба с терроризмом


Не прозвучало ни слова о правах человека и при одобрении Федерального закона от 9 мая 2005 года № 47-ФЗ «О внесении изменений в статью 73 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации», внесенного депутатами Владимиром Васильевым, Алексеем Розуваном из «Единой России» и, что показательно, Виктором Илюхиным (КПРФ). Закон, родственный печально знаменитому запрету выдачи тел «террористов», введенному третьей Думой, преследует цель причинения страданий невиновным людям – родным и близким осужденных, которые ограничиваются в праве навещать в неволе своих детей, отцов, мужей, братьев.

По общему правилу, осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта РФ, в котором они проживали или были осуждены. Из поправки же следует, что осужденные за террористические и «околотеррористические» преступления могут быть направлены в места столь отдаленные, как то будет сочтено органами. При этом под гребенку борьбы с терроризмом подгоняются и бандитизм, и, для удобства тюремщиков, дезорганизация деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества. Объясняется это ужесточение необходимостью разрушить родственные связи террористов и бандитов, каковые априори рассматриваются как криминальные, «ваххабитские».

Аргументы авторов закона понятны. Проблема в том, что в Думе нет никого, кто задал бы вопрос об эффективности таких мер, оправданности ставки на жестокость (пусть даже «ответную»), кто усомнился хотя бы в присоединении общеуголовного бандитизма к терроризму и в необходимости реставрации гулаговских традиций. Ведь, в отличие от сталинского, российское уголовно-исполнительное законодательство основывается на принципе гуманизма. Но не было даже воздержавшихся, закон принимался на ура (в третьем чтении «за» – 397, «против» – 0).


Усыпленные антитеррористической риторикой, поддерживают депутаты и все международные договоры антитеррористической направленности, не желая видеть заключенной в них угрозы замены международного права прав человека межгосударственным полицейским правом. Относится это, прежде всего, к соглашениям в рамках СНГ и Шанхайской организации сотрудничества (ШОС).

В 2004 году Дума солидарно поддержала федеральные законы от 5 марта 2004 года № 7-ФЗ «О ратификации Соглашения между государствами – членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре» и от 2 апреля 2004 года № 15-ФЗ «О ратификации Протокола об утверждении Положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-участников Содружества Независимых Государств».

Оба документа объединяют Казахстан, Кыргызстан, Россию и Таджикистан. В ШОС входят также Китай и Узбекистан. Цели ШОС отражены в основополагающей для этой структуры Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, ратифицированной Россией 20 декабря 2002 года. Наложение этих договоров создает идеальные условия для бесконтрольных межгосударственных операций спецслужб, получивших право задерживать и даже уничтожать своих политических противников за пределами собственных территорий. При этом офицеры и агенты спецслужб наделяются дипломатической неприкосновенностью, распространяемой на их имущество и занимаемые ими помещения.

Среди задач Региональной антитеррористической структуры ШОС – сбор и анализ информации, создание банка данных «террористов и сепаратистов», разработка стратегических планов, проведение оперативно-розыскных «и иных мероприятий по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом», осуществление международного розыска лиц, которые «предположительно совершили деяния», преследуемые по Шанхайской конвенции, ликвидация каналов финансирования терроризма и сепаратизма.

Распространение на полицейские структуры дипломатического иммунитета фактически освобождает их от любого внешнего контроля. Зная обычаи спецслужб хотя бы Таджикистана и Узбекистана, можно не сомневаться, что новоявленные «дипломаты» будут заниматься и уже занимаются на дружественных территориях сторон похищением людей, задержаниями, налетами и несанкционированными обысками, а то и внесудебными казнями. «Крыша» неприкосновенности может служить надежной защитой системного наркотрафика, который всегда, даже при самых серьезных уликах, можно будет изобразить каким-нибудь оперативным внедрением в преступную среду.

При этом Соглашение ШОС, равно как Протокол СНГ, будучи международными договорами, имеют, в силу статьи 15 Конституции, приоритет перед российским законодательством.

Эта картина не впечатляет парламентариев, ратифицировавших антитеррористические договоры практически без обсуждения. Не возражала ни одна из фракций.

Объясняется это, скорее всего, не столько тем, что ни у одного депутата не могло возникнуть соображений, подобных приведенным выше. Дело, скорее, в том, что даже немногие либерально мыслящие независимые либо мало вникают в материал, не относящийся к их специализации (Михаил Задорнов, Галина Хованская), либо просто не охватывают и не осмысливают всего законодательного потока, работая лишь по наиболее заметным и раскрученным сюжетам (Виктор Похмелкин, Владимир Рыжков).


Поэтому более понятный Федеральный закон от 22 апреля 2004 года № 18-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», внесенный еще в 2003 году Геннадием Райковым, все же был замечен и раскритикован оппозицией – не только независимыми, но также КПРФ и «Родиной».

Закон устанавливает возможность избрания меры пресечения подозреваемому в совершении так называемых «преступлений террористического характера» на срок до 30 суток, в течение которых обвинение может не предъявляться, а человек содержаться под стражей. По прежнему порядку, обвинение такому лицу должно было быть предъявлено не позднее 10 суток с момента применения меры пресечения, а если подозреваемый был задержан и затем заключен под стражу – в тот же срок с момента задержания.

Процессуальные положения подозреваемого и обвиняемого в российском уголовном процессе существенно разнятся. Подозреваемый вправе «знать, в чем он подозревается», но оформление этого «знания» каким-либо процессуальным документом не обязательно: если дело возбуждено не в отношении него, а по факту, подозреваемый может получить лишь копию протокола задержания либо копию постановления о применении к нему меры пресечения, где описание преступления, в совершении которого он «подозревается», не обязательно. Статус же обвиняемого имеет процессуальную основу: в постановлении о привлечении данного лица в качестве обвиняемого описывается преступление, время и место его совершения, другие обстоятельства, подлежащие доказыванию. В условиях непрозрачности обвинения подозреваемый существенно ограничен в возможностях защиты. На протяжении 30 дней он может содержаться в СИЗО, подвергаться допросам по делу, обстоятельства которого никто не будет обязан ему раскрывать.

Подозреваемым признается, в частности, лицо, задержанное в соответствии со статьей 91 УПК. Этой статьей предусмотрено, в числе прочих оснований для задержания, обнаружение при лице или в его жилище «явных следов преступления» (например, патронов) либо отсутствие у лица, в отношении которого имеются некие «иные данные» подозревать его в совершении преступления, постоянного места жительства.

Совокупное применение всех этих норм приведет к созданию идеальных условий для правоохранительной работы: сначала у человека случайно обнаруживается патрон, тут же его начинают подозревать в причастности к совершенному когда-то и где-то террористическому акту, затем суд заключает его под стражу на основании «тяжести преступления», после чего в течение месяца человека обрабатывают, подгоняя его показания под фабулу нуждающегося в раскрытии преступления.

В ноябре 2003 года, когда данный проект рассматривался в первом чтении, Комитет по законодательству во главе с Павлом Крашенинниковым, представлявшим тогда фракцию СПС, рекомендовал Думе его отклонить. Правда, Дума не прислушалась к позиции профильного комитета (в третьей Думе такое расхождение комитета с большинством еще было возможно). В марте 2004 года тем же Комитетом во главе с тем же Крашенинниковым (но уже в «Единой России») законопроект был поддержан.

31 марта 2004 года перед голосованием проекта в третьем чтении Виктор Илюхин (КПРФ) говорил: «Мы разрушаем основополагающие принципы уголовного процесса. Почему, допустим, тогда не включить статью 105 и не распространить на статью 105 «Убийство» эти же принципы? Чем отличается расследование этой категории дел от той, которая предусмотрена? Это удар по всему Уголовно-процессуальному кодексу. Делая сегодня исключения, к которым прибегали и раньше в истории нашего правосудия, мы тем самым потакаем нарушениям прав и свобод».

По словам Сергея Глотова («Родина»), «Хватит и десяти дней, потому что это будут злоупотребления, будут выколачиваться показания. Только и всего».

Вице-спикер Владимир Пехтин («Единая Россия») понимал закон о 30 сутках иначе. Отвечая на вопрос корреспондента газеты «Московская правда», можно ли теперь фактически любого человека держать месяц под стражей, Пехтин изобразил удивление: «Почему? Не любого, а террориста. Любой человек террористические акты не осуществляет. Их осуществляют террористы. И террористы будут задерживаться».

Позиция «против» далась КПРФ и особенно «Родине» нелегко. 19 марта 2004 года, во втором чтении, «Родина» проект поддержала, правда, в пропорции 27 – «за», 11 – не голосовали (Рогозин – «за»). В КПРФ во втором чтении было 7 – «за», 35 – «против», 10 – не голосовали, позиция хотя и не одобрительная, но недостаточно твердая (но Зюганов – «против»). К 31 марта (третье чтение) КПРФ дозрела до солидарного «против», а в «Родине» в поддержку закона отдали голоса только 4 депутата (Анатолий Грешневиков, Олег Мащенко, Александр Чуев, Георгий Шпак). Большинство «Родины» (27 депутатов, включая Рогозина) проголосовало «против», 1 – воздержался, 6 – не голосовало.

Не сложилось единомыслие и среди неприсоединившихся. Помимо всегда голосующего с властью Невзорова, «за» оказались Светлана Горячева и Геннадий Селезнев (разошедшиеся с КПРФ в оценке закона), а также Евгений Ройзман, позиционирующий себя как «борца с преступностью».


Проект федерального закона «О противодействии терроризму», прошедший в первом чтении 17 декабря 2004 года, пока не стал и может вовсе не стать законом. Этот образчик чрезвычайщины, разработанный ФСБ и Минюстом, оказался «пробным шаром», запущенным, судя по всему, в разведывательных целях. Игрокам, прикрывшимся большим списком «авторов» – депутатов от «Единой России» и членов Совета Федерации, нужна была «разведка боем», чтобы определить, до каких пределов можно еще наступить на гражданские свободы, насколько допустимо обойти Конституцию, в каком юридическом разрешении сформатировать картинку правового нигилизма.

Задача проекта очевидна – по максимуму развязать руки силовикам. В этих целях задумано юридически закрепить так называемые «особые правовые режимы», дающие возможность проводить спецоперации хоть вокруг отдельно взятого дома, хоть по всей стране.

Чрезвычайное положение (как и его разновидность – военное положение), при котором Конституция допускает отдельные ограничения гарантированных ею прав и свобод на основе специального федерального конституционного закона, обставлено многими сдерживающими и контрольными процедурами, в том числе международным наблюдением. Вводимые же законопроектом особые режимы террористической опасности и контртеррористической операции содержат сущностные элементы режима ЧП, не предполагая при этом его объявления, равно как никакого парламентского и иного внешнего контроля за действиями органов, обеспечивающих этот режим. Ограничения прав и свобод, предусмотренные проектом для контртеррористической операции, в значительной степени идентичны ограничениям, свойственным ЧП. Более того, оба спецрежима, в особенности – режим контртеррористической операции – оказываются в некоторых отношениях даже более жесткими, чем чрезвычайный. В отличие от закона о ЧП, в законопроекте отсутствует указание на какие-либо пределы применения мер и временных ограничений в условиях вводимых режимов. Авторы доходят до легитимации кровной мести, предлагая установить, что члены семей и иждивенцы террористов «не могут быть признаны лицами, пострадавшими в результате террористической акции и имеющими право на возмещение вреда». Речь идет уже об установлении коллективной ответственности.

Авторами этой чрезмерной даже для нынешней Думы инициативы выставлены Борис Грызлов, Владимир Абдуалиевич Васильев, Анатолий Куликов, Аркадий Баскаев, Валерий Дятленко, Игорь Баринов, Михаил Гришанков и члены Совета Федерации Виктор Озеров, Василий Ключенок, Владимир Мельников, Анатолий Лысков, Валерий Федоров. Ранее такое выходило только из-под пера А.В. Митрофанова.

Обсуждение закона о терроризме и голосование по нему в первом чтении – это тот случай, когда надо отдать должное политической смелости КПРФ, единственной решившейся категорически отвергнуть проект по причине его антиконституционности, ненужности для «борьбы с терроризмом» и мощного репрессивного потенциала, могущего быть обрушенным на любые головы.

Только КПРФ и Олегом Шеиным, единственным из «Родины» голосовавшим против проекта, была высказана его оценка как антидемократичного и антисоциального.

Алексей Кондауров (КПРФ) говорил: «Корни терроризма не в отсутствии соответствующей законодательной базы в России, а в экономической деградации, социальной ущербности, отсутствии для большинства населения каких-либо понятных жизненных перспектив на будущее, правовом произволе, коррумпированности и продажности многих из тех, кто должен стоять на страже закона и порядка, одним словом, в разложении институтов государственной власти и маргинализации общества. Именно поэтому бессмысленно принимать закон, который не имеет никакого отношения к устранению перечисленных глубинных причин терроризма. Не привнося ничего нового в систему безопасности российского общества и граждан, закон в то же время закрепляет норму о режиме террористической опасности и тем самым дает возможность федеральной или региональной исполнительной власти достаточно вольно вводить особые правовые режимы, ограничивающие законные права и свободы граждан России. В то же время не предусматривается система контроля со стороны законодательных, судебных органов и гражданского общества за действиями властей и степень их ответственности за незаконное или недостаточно обоснованное применение ограничительных мер. Есть также опасность, что в представленном виде закон будет стимулировать в России политическую, национальную, конфессиональную подозрительность, а значит, будет не снижать, а повышать градус социально-политического неблагополучия общества.»

Выступление Кондаурова было прервано. Вместо регламентных 10 минут в данном не терпящем многоглаголания случае Дума приняла решение ограничиться тремя минутами.

Имевший возможность выступить только в форме вопроса, Олег Шеин заявил, что «с вступлением в силу известного антисоциального законодательства в следующем году – с ликвидацией льгот, с резким повышением коммунальных платежей, с приватизацией социальной сферы – вот этот режим террористической опасности, когда нет прямой информации о теракте, а есть просто некая версия о том, что он возможен, будет применяться, для того чтобы решать политические задачи, никаким образом не связанные с борьбой против реального терроризма.»

От лица же всей фракции Михаил Маркелов сказал: «Фракция "Родина" в целом будет голосовать за принятие этого закона. Безусловно, основную часть дискуссии в обществе вызвала та часть законопроекта, где речь идет как раз об ограничении свобод граждан. Так вот, я хочу сказать, что я готов пожертвовать частью своих свобод ради того, чтобы нас не взрывали, чтобы наших детей не убивали и не захватывали в заложники. Что касается момента усиления роли спецслужб, я также считаю, что в нынешней ситуации, безусловно, необходимо говорить об усилении роли спецслужб, именно в режиме, когда страна находится под угрозой терроризма, и обсуждать то, что это будет опять-таки как-то влиять на наши свободы, я считаю, неуместно». С этим утверждением, кроме Шеина, не согласился только Виктор Алкснис, не принявший участия в голосовании. Прочие члены «Родины» голосовали «за».

Единогласную поддержку обеспечила законопроекту и фракция большинства, и ЛДПР. КПРФ голосовала «против», кроме поддержавшего проект Николая Кондратенко.

Интересны результаты голосования внефракционных депутатов. Против голосовал один Виктор Черепков. Демократическая часть независимых не приняла участия в голосовании и уклонилась от возможности высказаться при обсуждении проекта. Против одного из самых грубых покушений на Конституцию и демократию не выступили ни Оксана Дмитриева, ни Михаил Задорнов, ни Святослав Насташевский, ни Сергей Попов, ни Виктор Похмелкин, ни Владимир Рыжков и ни Галина Хованская. Николай Гончар, Александр Невзоров, Евгений Ройзман и Геннадий Селезнев голосовали «за». Поддержали проект и отколовшиеся от КПРФ «левые»: Светлана Горячева, Елена Драпеко, Леонид Иванченко, Александр Куваев, Геннадий Семигин.



Законотворческая активность парламентариев


Мерилом законотворческой активности депутатов служат как инициированные ими проекты федеральных законов, так и внесенные поправки к проектам, принятым в первом чтении, участие в их обсуждении на парламентских слушаниях, заседаниях комитетов и палаты. Степень вовлеченности депутатов в законодательный процесс образует лицо фракций, в которых они состоят, либо тех минигрупп, на которые неформально могут быть подразделены не присоединившиеся к фракциям депутаты.

Такие параметры оценки депутатской деятельности как участие в парламентских слушаниях, заседаниях комитетов и внесение поправок требуют дополнительного изучения материала и включенного наблюдения. В информационных материалах о парламентских слушаниях, готовящихся Аппаратом Госдумы, не всегда перечисляются участвующие в них депутаты. Исследование же депутатской задействованности в комитетах еще более затруднено, хотя именно там сосредоточена значительная часть работы над законопроектами. Известно: в любом комитете имеются формальные члены, не участвующие в его работе. Однако они считаются голосующими либо по доверенности, либо по протоколу, проверить соответствие которого действительности не всегда возможно.

Что касается вносимых поправок, то, помимо технических трудностей с их подсчетом по каждому депутату, корректные оценки возможны лишь при учете не только подписания подготовленной кем-то поправки, но и действий парламентария по продвижению заявленных им позиций – участия в рабочих группах, заседаниях комитета (даже если автор поправок не является членом комитета, он, в соответствии со статьей 121 Регламента, должен приглашаться на их рассмотрение), отстаивания поправок на пленарном заседании. Все это в совокупности создает портрет законодателя.

Оценка законотворческой активности через число внесенных депутатом проектов, применяемая в настоящем обзоре, основывается только на одном из критериев, но достаточно показательном. Опыт показывает, что депутаты, проявляющие высокую авторскую инициативность, как правило (хотя и не без исключений), задействованы и в других формах законодательной работы.

Анализ фракционной законотворческой политики будет приведен ниже. Здесь же имеет смысл, отталкиваясь от статистических показателей, попытаться определить вес и весомость законопроектных портфелей.


Таблица





Количество законопроектов внесенных в Государственную Думу на одного депутата

Государственная Дума третьего созыва (за 2000 год)

3,1

Государственная Дума четвертого созыва (за 2004 год)

3,5


Небольшое повышение индекса в четвертом созыве вряд ли отражает его больший потенциал. Как указывалось выше, четвертая Дума является эволюционным продуктом предыдущей, тогда как третья переживала период первоначальной неустойчивости, совпавший с формированием режима Путина. Первая половина 2000 года оказалась для третьего созыва «сменой вех». Требовалось время, чтобы набрать обороты.

Кроме того, в 2004 году в Думу был внесен большой блок законопроектов «о формировании рынка доступного жилья», включающий, помимо Жилищного и Градостроительного кодексов еще 25 проектов, в том числе о внесении изменений в различные акты. Авторами каждой из этих 27 инициатив, совместно с Правительством (официально внесшим лишь некоторые из них), значился список из 22 – 24 депутатов, что не могло не сказаться на среднем числе законопроектов на одного депутата. Это обстоятельство следует учитывать при рассмотрении приводимого ниже списка «высшей лиги» законодателей, внесших в Думу за год 10 и более проектов федеральных законов.

Помимо того, используя арифметические оценки активности, необходимо принимать во внимание фактическое распределение депутатов-авторов по нескольким типовым группам.

Первая являет собой статусную активность председателей комитетов, которые, в большинстве своем, реально участвуют в законотворческой работе, но опираются при этом на потенциал штатных советников и консультантов, а также создаваемых при комитетах официальных рабочих групп.

Вторая группа – депутаты, реализующие личный творческий потенциал, депутаты – законотворцы (при этом ими может выдаваться и качественный, и графоманский продукт). Законодатели этой группы выступают, как правило, объединив свои усилия с другими депутатами, являющимися специалистами или лоббистами в соответствующей сфере регулирования. Для придания своим инициативам весомости законотворцы зачастую привлекают в число авторов статусных парламентариев, не принимавших никакого участия в подготовке проекта. В четвертой Думе это делается чаще уже не в целях проходимости (вопрос о проходимости решается в другом месте), а для подчеркивания особого общественного значения законопроекта. Таково, например, участие вице-спикеров Пехтина и Катренко в проекте закона о введении пожизненного лишения свободы за терроризм. Авторов такого типа, равно как депутатов, записывающихся в соавторы для укрепления собственного имиджа, уместно отнести к третьей группе. Это – формальные активисты.

Наконец, принимаются законы, подписанные депутатами, но разработанные в других местах – как правило, в органах исполнительной власти. Делается это в силу различных соображений: то для придания процессу оперативности, поскольку внесение проекта Правительством требует сложных межведомственных согласований, то в камуфляжных целях, чтобы представить некий сомнительный текст плодом депутатских изысканий и свалить в случае чего на них ответственность. Так, Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 201-ФЗ «О внесении изменений в статью 112 Трудового кодекса Российской Федерации», отменяющий праздничные дни 2 мая, 7 ноября и 12 декабря и устрояющий новогодние каникулы, явно был подготовлен не в Думе, однако внесен Валерием Богомоловым, Олегом Еремеевым («Единая Россия») и Владимиром Жириновским. Ясно также, что не Владимир Плигин был реальным автором проекта «О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"», принятого в первом чтении 12 января 2005 года, значительно расширяющего основания для запрета на посещение России иностранцами.

Очевидно, что и сами законопроекты имеют разную содержательную насыщенность и разный объем: от изменения одного слова в действующем законе до объемного документа, посвященного отдельной области правоотношений.

Различаются законодательные предложения и по задачам, которые ставят их авторы.

Проекты профильных комитетов готовятся с оглядкой на отраслевые интересы, вызревают, как правило, медленно, под контролем либо при живом участии одного или нескольких депутатов.

Есть законопроекты откровенно политические, не рассчитанные на принятие их Думой, но необходимые фракциям или отдельным депутатам для отчета перед избирателями (обещали – внесли, Дума отклонила – мы не виноваты). Типичным образчиком такого жанра можно считать проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"», внесенный Дмитрием Рогозиным, Андреем Савельевым и Натальей Нарочницкой («Родина»). Проектом предлагалось присоединять к РФ территории бывшего Союза, входящие в состав новых независимых государств, без согласия этих государств.

Существуют проекты законов, вносимые как противопоставления аналогичным проектам Правительства или думского большинства, представляемые с целью возбуждения дискуссии, отстаивания иной точки зрения, демонстрации правотворческого потенциала оппозиции. Так, были внесены, но не допущены Советом Думы до пленарного обсуждения альтернативные варианты Жилищного кодекса. Один – Галиной Хованской, другой – Олегом Шеиным и внесен им совместно с большой командой «родинцев».

Есть, наконец, законопроекты хулиганские. К таковым можно отнести проект «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «О политических партиях» и в статью 35 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесенный депутатом Алексеем Островским (ЛДПР), предусматривавший запрет использования в названии политической партии слова «Родина» и обязанность отражать в названии ее политическую направленность – маленький укол в «Яблоко».

Таблица

Законотворческая активность депутатов за 2004 год (по внесенным законопроектам)


Как видно из таблицы, очень высокую активность демонстрируют 37 депутатов, внесшие 10 и более законопроектов; высокую (от 5 до 9 законопроектов) – 46 депутатов; среднюю (2 – 4 законопроекта) – 107 депутатов; низкую (1 законопроект) – 109 депутатов. Не внесли ни одного проекта 155 депутатов. Общее число депутатов составляет, при сложении этих групп, 454, что объясняется досрочным прекращением полномочий нескольких депутатов и приходом на их места новых (в «Единой России» Александр Жуков и Владимир Аверченко ушли в Правительство, Юрий Лосский умер, в «Родине» – Георгий Шпак стал губернатором Рязанской области, Виктор Геращенко перешел на другую работу).

Из 37 состоящих в эшелоне победителей 29 депутатов представляют «Единую Россию», 3 – ЛДПР, 2 – «Родину», 2 – независимых, 1 – КПРФ.

Как отмечалось выше, первые 25 фигур списка (от рекордсмена Геннадия Кулика до Анатолия Аксакова) обеспечили себе лидерство за счет жилищно-градостроительного пакета. Часть из них, и в первую голову Павел Крашенинников, реально работали над законами о жилье. Другие вошли в число авторов по иерархическим соображениям (Борис Грызлов, Владимир Пехтин, Вячеслав Володин, Артур Чилингаров, бывшие партийные лидеры «Единой России» Валерий Богомолов и Юрий Волков). Михаилу Юревичу место в списке обеспечила, судя по всему, экономическая влиятельность (непонятно, правда, могло ли помочь ему участие в непопулярном жилищном блоке в борьбе за должность мэра Челябинска, но, судя по успеху на выборах, не сильно помешало). Высокие показатели независимых Дмитриевой и Хованской также объясняются их включением в число соавторов ЖК и связанных с ним законопроектов.

50 депутатов (в основном, от «Единой России», но также из КПРФ и независимые) обеспечили себе «галочки» за счет проекта «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 год» (о пролонгации задолженности по бюджетным ссудам субъектам РФ). Проект, несомненно, важный для регионов, но состоящий всего из пяти строчек, также повлиял на картину законотворческой активности.

Производительность Геннадия Кулика, Валерия Зубова и Павла Крашенинникова высока и без учета законов о жилье. Правда, большинство законов внесено ими в соавторстве с другими депутатами. 8 из внесенных Куликом проектов было им впоследствии отозвано.

Опытным и динамичным законодателем является Павел Медведев («Единая Россия»), в пятый раз избранный в федеральный парламент по Черемушкинскому округу г. Москвы. Если бы не было жилищных законов, Медведев, специализирующийся на банковском праве, опередил бы даже Кулика. Три из внесенных им в 2004 году проектов стали федеральными законами.

Андрей Скоч («Единая Россия») предлагает проекты, в основном, в социальной сфере. При высоком законотворческой рейтинге он ни разу не выступал в Государственной Думе, в том числе по собственным законопроектам. При таком раскладе приходится признать эффективными, скорее, думских помощников депутата, чем его самого как законодателя. Аналогичные результаты демонстрирует Сулейман Керимов (ЛДПР), имеющий, помимо очень высоких показателей по внесенным законопроектам, несомненный рекорд по представлению поправок к проектам, принятым в первом чтении. Но в Думе этот депутат никогда не выступал.

Напротив, Алексей Митрофанов (ЛДПР) сочетает в себе публичную и законотворческую активность. Внесенные им проекты отличает не популистская, как у Скоча, а политическая направленность. В 2004 году Митрофанов вносил проекты законов, предусматривавшие «монетизацию» льгот «президента, прекратившего исполнение своих полномочий» и федеральных министров, ужесточение закона «О борьбе с терроризмом» (включая ответственность родственников террористов) и УК (в части нарушений режима континентального шельфа, авторских прав). Самостоятельно внесенный им закон о изменении ГПК, касающийся совершенствования процедуры избирательных споров, вступил в силу.

Алексей Розуван, Алексей Волков («Единая Россия»), Виктор Илюхин (КПРФ) и Валентин Бобырев (ЛДПР), представляющие Комитет по безопасности, являют пример комитетской активности, реализуя наработки аппарата и совещательных экспертных органов, действующих при комитете. Хотя Бобырев, являющийся председателем подкомитета по борьбе с наркотиками, развивает и собственное творчество на ниве УК и УПК.

Индекс Илюхина в КПРФ не только самый высокий, но и значительно опережающий ближайшие показатели других относительно активных членов фракции – Сергея Штогрина (4 проекта в год), Ивана Ждакаева и Нины Останиной (3 проекта). В целом, депутаты КПРФ имеют самый низкий показатель по внесенным проектам (один проект на двух депутатов).

В «Родине» верхнюю планку берут Александр Чуев и Олег Шеин, представляющие во многом противоположные подходы. Шеин, с одной стороны, энергично работает в социальной сфере, с другой – еще с третьей Думы, начиная с внесенного им альтернативного проекта «О политических партиях», регулярно выкатывает навстречу ключевым инициативам власти свои законопроекты-«шары». В исследуемый период им был внесен проект Жилищного кодекса и большой пакет, направленный на реставрацию более жестких норм УК, измененных президентским законом в декабре 2003 года. Напротив, Чуев воплощает классический пример борца за «традиционные ценности», упрямо, несмотря на их регулярное отклонение, предлагающий законопроекты о запрете абортов, богохульства и т.п. Так, в 2004 году им был внесен проект закона «О внесении дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, предусматривающих ответственность за пропаганду гомосексуализма».

В целом, осмысленную законотворческую активность способны развивать, в условиях действующего созыва, в основном, те, кто имеет возможность согласовать свои предложения с Правительством, то есть – «свои».


Законопроходимость


Выше, в разделе «Скорость», сроки прохождения законов рассматривались с точки зрения учета общественных интересов, обеспечения участия субъектов права законодательной инициативы, в том числе региональных представительных органов. Была показана пропускная способность Думы, приведены примеры того, как ускорение законотворческого процесса приводит к его бюрократизации, исключает содержательную работу над законопроектами.

Соблюдение временнЫх и иных условий правотворчества, способствующее проведению полноценной и всесторонней дискуссии, недопущение в Регламенте неких особых случаев и исключительных обстоятельств, позволяющих принимать законы в сверхскоростном режиме – непременное условие парламентаризма, т.е. юридического закрепления результатов политического процесса. Когда же к проектам, внесенным Президентом, существует чуть ли ни религиозное отношение, когда сроки их прохождения определяются на Старой площади, Дума превращается в фикцию, подотдел администрации.

Защита общественного интереса высшим представительным органом государственной власти определяется и степенью его способности к самостоятельным законодательным решениям, в том числе и в отношении инициатив Президента и Правительства. Теоретически можно, конечно, представить ситуацию, когда законопроекты, вносимые названными субъектами, нацелены лишь на общественное благо и процветание. И в таком случае почему бы не поддерживать президентские и правительственные проекты? Однако, как видно из вышеприведенного обзора, глава государства и исполнительная власть присылают депутатам на заранее обещанное одобрение документы, отнюдь не всегда обеспечивающие права, свободы и законные интересы граждан.

Столь верноподданническое положение Парламента обозначает и на ближайшие годы перспективу «одобрямса» ожидающих россиян реформ – здравоохранения, образования, культурной политики.


Таблица

Вероятность принятия законопроекта, внесенного различными субъектами права
законодательной инициативы, Госдумой третьего и четвертого созывов

(по результатам соответственно 2000 и 2004 гг)


Субъект
законодательной инициативы

Вероятность принятия законов

III Думой, в %

IV Думой, в %

Президент РФ

95,1

100

Правительство РФ

88,1

96,6

Депутаты Государственной Думы
из них:



«Свои» (соответственно «Единство» + «ОВР» + «Народный депутат» в 2000 г. и «Единая Россия» в 2004 г.)4

65,4

88,1

«Чужие»

56,6

79

Члены Совета Федерации

18,8

39

Законодательные Собрания
Субъектов Федерации

12,7

10

Суды: Конституционный, Верховный, Высший Арбитражнный

66,7

70

Депутаты прошлых созывов

8,5

15,4



Поддержка президентских законопроектов достигла, таким образом, абсолютной полноты, правительственных – приближается к такому же совершенству. При этом, как видно из размещенной выше аналогичной количественной таблицы, в 2000 году рассмотрено 67 проектов Правительства, а в 2004-м – 89. Число рассмотренных проектов из внесенных проправительственным большинством возросло (с 34 до 59), их проходимость также увеличилась (учитывались все проекты, внесенные депутатами «Единой России», в том числе в соавторстве с членами других фракций) .

Возросший процент поддержки «чужих» депутатских законопроектов не должен вводить в заблуждение (в данном случае также учтены все проекты, среди авторов которых есть депутаты, не входящие в «Единую Россию»). Если в 2000 году было рассмотрено 99 проектов, внесенных «чужими» (фракциями ЛДПР, КПРФ, СПС, «Яблоко», группой «Регионы России»5 и Агропромышленной депутатской группой), то в 2004 году – всего 19 (из них 15 принято, 4 отклонено). Законопроекты, внесенные вне «Единой России», блокируются за пределами зала заседаний палаты. Их возвращают авторам по формальным основаниям, консервируют в комитетах, не вынося их на пленарное обсуждение. Оппозиционным фракциям не только не дают продвигать законы (что естественно: большинство голосует за свои), их не допускают до думской трибуны. Такая тактика объясняется не боязнью услышать что-либо крамольное, а стремлением максимально сократить собственные голосования против предлагаемых оппозицией привлекательных для населения мер, дабы не давать ей козыри – дескать, мы предлагали, а «Единая Россия» не поддержала. И даже в случаях нейтральных, когда и Правительство готово поддержать законопроект, внесенный депутатами не из фракции большинства, у единороссов не возникает желания предоставлять площадку «чужим». «Чужие» здесь не ходят.

То, что именно Наталья Бурыкина, работавшая до избрания по списку «Единой России» руководителем аппарата бюджетного комитета и в нем теперь состоящая (председателем комитета был нынешний первый вице-премьер Александр Жуков), имеет самую высокую пропускную способность при 100-процентной проходимости (24 рассмотренных и принятых проекта), служит лучшей иллюстрацией гармонического единства Правительства и господствующей в Думе фракции. Бурыкина не вносит проектов, предварительно не одобренных Жуковым. В свою очередь Правительство доверяет вносить оперативные инициативы именно проверенной Бурыкиной. Наличие этой фамилии среди авторов служит чем-то вроде пропуска для бюджетных и налоговых законопроектов.


Таблица

ФИО,

Фракция

Рассмотрено законопроектов

Из них отклонено

Законопроходимость %

Бурыкина Наталья Викторовна, ЕР

24

0

100,00

Плигин Владимир Николаевич, ЕР

6

0

100,00

Коган Александр Борисович, ЕР

5

0

100,00

Жуков Александр Дмитриевич, ЕР

4

0

100,00

Катренко Владимир Семёнович, ЕР

4

0

100,00

Нефедов Виктор Леонидович, ЕР

4

0

100,00

Азарова Надежда Борисовна, ЕР

3

0

100,00

Гуцериев Саит-Салам Сафарбекович, ЕР

3

0

100,00

Комиссаров Валерий Яковлевич, ЕР

3

0

100,00

Медведев Юрий Германович, ЕР

3

0

100,00

Розуван Алексей Михайлович, ЕР

3

0

100,00

Агеев Александр Александрович, ЕР

2

0

100,00

Бабошкин Анатолий Васильевич, ЕР

2

0

100,00

Бездольный Александр Васильевич, ЕР

2

0

100,00

Гуров Александр Иванович, ЕР

2

0

100,00

Еремеев Олег Витальевич, ЕР

2

0

100,00

Каноков Арсен Баширович, ЛДПР

2

0

100,00

Климов Андрей Аркадьевич, ЕР

2

0

100,00

Клюкин Александр Николаевич, ЕР

2

0

100,00

Кузин Валерий Владимирович, ЕР

2

0

100,00

Лахова Екатерина Филипповна, ЕР

2

0

100,00

Максимова Надежда Сергеевна, ЕР

2

0

100,00

Мосякин Иван Яковлевич, ЕР

2

0

100,00

Осадчий Сергей Юрьевич, ЕР

2

0

100,00

Оськина Вера Егоровна, ЕР

2

0

100,00

Панина Елена Владимировна, ЕР

2

0

100,00

Пирожникова Людмила Владимировна, ЕР

2

0

100,00

Рохмистров Максим Станиславович, ЛДПР

2

0

100,00

Саблин Дмитрий Вадимович, ЕР

2

0

100,00

Сигуткин Алексей Алексеевич, ЕР

2

0

100,00

Сизов Александр Александрович, ЕР

2

0

100,00

Тимченко Вячеслав Степанович, ЕР

2

0

100,00

Фральцова Тамара Анатольевна, ЕР

2

0

100,00

Шибалкин Александр Степанович, ЕР

2

0

100,00


Со значительным отрывом от Бурыкиной следует список других членов «Единой России», вносящих «правильные законопроекты». Среди 34 депутатов, имеющих в активе два и более принятых проекта и ни одного отклоненного, случайно затесались два представителя ЛДПР Арсен Каноков и Максим Рохмистров. Принадлежат они к фракции, назвать которую оппозиционной даже на фоне «Родины» достаточно сложно. Но Каноков и Рохмистров премированы не за собственные сочинения, а за соавторство проектов, вносимых целым списком депутатов. В 2005 году Каноков перешел в ЕР.

Председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин, отвечающий за головной политический комитет, также не вносит случайных проектов. Именно Плигин значится автором вряд ли им инициированного закона «О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"», отменяющего запрет на занятие членами Правительства должностей в политических партиях. Плигин же выступил письмоводителем МВД, внеся антимиграционный проект закона об ужесточении правил въезда в РФ (этот законопроект не учтен в настоящей таблице, так как принят в первом чтении в начале весенней сессии 12 января 2005 года).

Зачастую для внесения проектов используются депутаты-фантомы, безгласные и политически аморфные, но полезные либо для создания видимости коллегиальности, либо для растворения в их списке желающего затеряться подлинного автора. Так, в Думе никогда не выступали и в какой-либо иной парламентской активности замечены не были значащиеся среди передовиков депутаты Гуцериев, Клюкин, Кузин, Пирожникова, Шибалкин и примкнувший к ним бывший до 2005 года членом ЛДПР Кармоков.

В отличие от монохромного состава авторов, имеющих стопроцентную законопроходимость, список получивших нулевой результат политически многообразен.

Таблица

Смолин Олег Николаевич, КПРФ

12

12

0,00

Аверченко Владимир Александрович, ЕР

10

10

0,00

Апарина Алевтина Викторовна, КПРФ

10

10

0,00

Пивненко Валентина Николаевна, ЕР

9

9

0,00

Савостьянова Валентина Борисовна, «Родина»

9

9

0,00

Чуев Александр Викторович, «Родина»

9

9

0,00

Плетнёва Тамара Васильевна, КПРФ

8

8

0,00

Шишкарев Сергей Николаевич, «Родина»

8

8

0,00

Шеин Олег Васильевич, «Родина»

7

7

0,00

Ждакаев Иван Андреевич, КПРФ

6

6

0,00

Леонтьев Георгий Карпеевич, ЕР

6

6

0,00

Швец Любовь Никитична, КПРФ

6

6

0,00

Белоусов Александр Николаевич, ЕР

5

5

0,00

Глазьев Сергей Юрьевич, «Родина»

5

5

0,00

Севастьянов Виталий Иванович, КПРФ

5

5

0,00

Чернышенко Игорь Константинович, ЕР

5

5

0,00

Герасименко Николай Фёдорович, ЕР

4

4

0,00

Лебедев Игорь Владимирович, ЛДПР

4

4

0,00

Никитин Владимир Петрович, «Родина»

4

4

0,00

Баскаев Аркадий Георгиевич, ЕР

3

3

0,00

Елисейкин Станислав Агафонович, ЕР

3

3

0,00

Мельников Иван Иванович, КПРФ

3

3

0,00

Пекарев Владимир Янович, ЕР

3

3

0,00

Похмелкин Виктор Валерьевич, вне фракций

3

3

0,00

Резник Борис Львович, ЕР

3

3

0,00

Усольцев Василий Иванович, ЕР

3

3

0,00

Чайка Валентин Васильевич, ЕР

3

3

0,00

Яковлева Татьяна Владимировна, ЕР

3

3

0,00

Амиров Курбан-Али Амирович, ЕР

2

2

0,00

Войтенко Виктор Петрович, ЕР

2

2

0,00

Грешневиков Анатолий Николаевич, «Родина»

2

2

0,00

Гришанков Михаил Игнатьевич, ЕР

2

2

0,00

Гришуков Владимир Витальевич, КПРФ

2

2

0,00

Зяблицев Евгений Геннадьевич, ЕР

2

2

0,00

Кибирев Борис Григорьевич, КПРФ

2

2

0,00

Комарова Наталья Владимировна, ЕР

2

2

0,00

Конев Юрий Михайлович, ЕР

2

2

0,00

Крупчак Владимир Ярославович, ЕР

2

2

0,00

Муцоев Зелимхан Аликоевич, ЕР

2

2

0,00

Орголайнен Александр Арович, ЕР

2

2

0,00

Родионов Игорь Николаевич, «Родина»

2

2

0,00

Свечников Пётр Григорьевич, КПРФ

2

2

0,00

Столяров Олег Анатольевич, ЕР

2

2

0,00

Черепков Виктор Иванович, вне фракций

2

2

0,00


Хотя в верхней части этого списка преобладают КПРФ и «Родина», на единороссов в таблице аутсайдеров (в багаже которых более двух отклоненных проектов и ни одного принятого) приходится все же 23 из 43 позиций. Поскольку стихийное законотворчество в ЕР не очень поощряется, эти цифры нуждаются в объяснении.

Так, все отклоненные законопроекты Владимира Аверченко внесены им в 2000 – 2003 гг. в бытность вице-спикером от группы «Народный депутат». В нынешней Думе Аверченко наверняка воспользовался бы правом отозвать свои не получившие правительственной поддержки инициативы, однако переместился в Правительство. В отсутствие субъекта права законодательной инициативы Дума была вынуждена пропустить эти законопроекты через пленарное заседание.

Все прочие авторы отклоненных проектов из числа единороссов были депутатами прошлого созыва, в основном – в группе «Народный депутат» (Валентина Пивненко, Георгий Леонтьев, Александр Белоусов, Николай Герасименко, Аркадий Баскаев, Владимир Пекарев, Валентин Чайка, Виктор Войтенко, Михаил Гришанков, Евгений Зяблицев, Юрий Конев, Зелимхан Муцоев), когда ими и были внесены эти проекты. Так что нет оснований рассматривать их отклонение как отчисление со счета «Единой России». Прочие, имеющие отрицательный счет значились соавторами в больших межфракционных группах третьего созыва при внесении инициатив социальной (Борис Резник, Александр Орголайнен) или региональной (Наталья Комарова) направленности, не поддержанных Правительством. Это – перетекшие в вопросы прошлой Думы. Депутаты от фракции большинства не могли отозвать эти проекты в силу наличия соавторов, состоящих в других фракциях. Там, где тому не было препятствий, законопроекты, получившие отрицательное заключение Правительства, особенно внесенные до 2004 года, были отозваны авторами, состоящими ныне в «Единой России».

Исключение составляют члены Комитета по проблемам Севера и Дальнего Востока единороссы Станислав Елисейкин, Василий Усольцев, Олег Столяров, избранные впервые. Совместно с председателем комитета Валентиной Пивненко и членами комитета Игорем Чернышенко и Курбан-Али Амировым ими вносились проекты, направленные на совершенствование правовых гарантий северянам, сохранение их особого статуса в условиях меняющегося законодательства. Чем еще заниматься комитету по Северу? Но поддержание уровня льгот и преимуществ этой категории граждан не соответствует правительственной линии, выраженной, в частности, в 122 законе. Так что в данном случае предложения профильного комитета, хотя и состоящего исключительно из членов ЕР, не совпадают со взглядами Правительства.

Единственный депутат «Единой России», оказавшийся в вышеприведенном списке «обминусованных» и не являющийся при этом членом комитета по проблемам Севера – Владимир Крупчак, избранный по одномандатному округу в Архангельской области. Но и он не выдвигал собственные непроходные предложения, а оказался в списке авторов проектов «северного» комитета.


Если же посмотреть, какие именно проекты из внесенных «чужими», дошедшие-таки до парламентской трибуны, были отклонены, становится понятно, почему «руководство Думы» не заинтересовано в их рассмотрении и делает все возможное, чтобы либо загубить подготовленный к внесению законопроект на уровне комитета и вернуть его разработчикам, либо спрятать его под сукно, не включая в порядок работы.

Так, были отклонены проекты:

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О ветеранах" и Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"», расширявший категории участников и инвалидов Великой Отечественной войны, внесенный Оксаной Дмитриевой (вне фракций), Валентиной Савостьяновой («Родина»), Тамарой Плетневой, Алевтиной Апариной (КПРФ) (отклонен 4 июня 2004 года);

«О внесении изменения в статью 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"», предусматривавший включение «нестраховых» и льготных периодов в общий трудовой стаж застрахованных лиц при оценке пенсионных прав по состоянию на 1 января 2002 года, внесенный в 2003 году вышеназванными депутатами, а также Любовью Швец, Сергеем Решульским (КПРФ), Олегом Шеиным («Родина»), совместно с нынешними членами «Единой России» Александром Белоусовым, Георгием Леонтьевым (в бытность их членами группы «Народный депутат»), Борисом Резником (в бытность членом группы «Регионы России»), членом Совета Федерации Людмилой Нарусовой (отклонен 2 июня 2004 года);

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"», увеличивавший ежемесячные пособий с 70 до 500 рублей, внесенный Алевтиной Апариной, Валентиной Савостьяновой, Оксаной Дмитриевой и несколькими депутатами третьего созыва – членами фракции КПРФ (отклонен 12 ноября 2004 года);

«О внесении дополнений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения"», ограничивавший использование особых государственных регистрационных знаков и спецсигналов на автотранспорте, внесенный Виктором Похмелкиным (вне фракций) (отклонен 26 ноября 2004 года).

Такова типология отклоняемых Думой законопроектов. «Единой России» приходится либо голосовать «против», либо уклоняться от голосования. Преобладает последнее: на встречах с избирателями одномандатники от ЕР могут хотя бы ответить, что отсутствовали в зале.

С другой стороны, существуют законопроекты типа вносимых Александром Чуевым («Родина»), страдающим повышенной законотворческой активностью. Данный депутат, хотя и входил в число подписантов значимых социальных законов, пользуется правом законодательной инициативы, как правило, самостоятельно. Его проекты, в отличие от внесенных Савостьяновой или Шеиным, не залеживаются в комитетах. Большинству Думы, несомненно, выгодно, когда от «Родины» озвучиваются идеи о возникновении правоспособности гражданина с момента зачатия и о расширении прав владельцев пасек.

В целом индексы авторской законопроходимости (т.е. рассчитанной по каждому депутату) в фракционном отношении выглядит таким образом:


Таблица

Законопроходимость по фракциям

2004 год


Фракция

Законопроходимость

«Единая Россия»

40,13%

«Родина»

13,82%

КПРФ

10,53%

ЛДПР

20,28%

Независимые

27,24%


Величина процента здесь прямо пропорциональна оппозиционности фракции. От самого низкого рейтинга членов КПРФ показатель последовательно поднимается до 40 с лишним процентов ЕР. Правда, процент, пришедшийся на долю неприсоединившихся, не соответствует их преимущественной оппозиционности. Связано это, как и в ранее приведенных расчетах, с включением Оксаны Дмитриевой и Галины Хованской в авторский коллектив официального пакета жилищных законопроектов, 26 из которых было принято6.



Послушность


3 ноября 2004 года депутат-списочник от «Единой России» Анатолий Ермолин распространил открытое обращение на имя председателя Конституционного Суда РФ Валерия Зорькина, в котором поведал о том, как выстраиваются отношения президентской администрации с головной думской фракцией.

«6 июля 2004 года вместе с группой депутатов от фракции «Единая Россия» численностью около 15 человек я был приглашен в Кремль на встречу с высокопоставленными работниками Администрации Президента РФ, – писал Ермолин. – На встрече в абсолютно грубой, не терпящей возражений форме нам было объявлено, что мы "никакие не депутаты и не народные избранники", что за каждого из нас лично поручались конкретные люди из аппарата Президента, что мы все "повязаны" (это цитата, а не метафора) и что на этом основании никто из нас не смеет голосовать в Думе по своему усмотрению.
На возражение одного из коллег по поводу низкого качества законопроектов последовали прямые оскорбления и совет "держать при себе собственное мнение". Для депутатов, имеющих профессиональные и деловые связи с крупнейшими российскими корпорациями отдельно подчеркнули, какие могут быть последствия для их знакомых промышленников, приведя в пример ситуацию с ЮКОСом. На вопрос коллег из числа профессиональных юристов, как поступать в случае, если законопроекты, лоббируемые Администрацией Президента РФ явно безграмотны, нарушают Конституцию России и могут нанести ущерб репутации фракции "Единая Россия" последовал ответ: "Голосуйте, как говорят, потом разберемся!"».

«Если ему было что-то непонятно, он всегда мог обратиться к нам, но он этого не сделал», – прокомментировала открытое обращение Любовь Слиска (Новые Известия, 24 декабря 2004 года).

«Во всем этом нет ничего сенсационного вроде бы, – писала о свидетельстве депутата Ермолина Газета.ру (3 ноября 2004 года). – Все более-менее осведомленные люди в России знают, что фракция "Единая Россия" рассматривается в Кремле как машина для голосования, толпа статистов, призванная придавать инициативам президента и его администрации легитимную форму».

Справедливость такой оценки подтверждает пример самого Ермолина, еще за несколько дней до своего демарша, 29 октября, голосовавшего за упразднении выборности губернаторов и сменившего политическую позицию (выражающуюся у депутата в голосованиях) с момента исключения из фракции. Ныне депутат Ермолин является независимым и голосует, сообразуясь с убеждениями.

Не только голосование, но и вся работа над законопроектами строится в Думе по указке исполнительной власти. Когда в Комитете по делам общественных объединений и религиозных организаций готовился ко второму чтению законопроект о митингах, внесенный Правительством, никто не поперхнулся принять весь блок поправок Президента, самым радикальным (и либеральным) образом меняющих концепцию первого чтения. Но когда тот же комитет работал над проектом «Об Общественной палате», внесенным Президентом, председатель комитета Сергей Александрович Попов7 так трепетно отнесся к сопровожденному высочайшей подписью тексту, что концепцией признавалось чуть ли ни каждое слово, в том и числе и то, которого в законопроекте не было. В частности, покушением на концепцию было признано предложение экспертов комитета определить организационно-правовую форму Общественной палаты, так и оставшейся в результате чем-то юридически неопределенным.

Лучшим лакмусом для титрования депутатского корпуса по степени послушности являются результаты голосования по правительственному законопроекту о «монетизации» льгот. В данном случае нарушение Конституции и «низкое качество», о котором писал депутат Ермолин, сочеталось с подрывной силой голосования «за» для имиджа каждого конкретного депутата.


Таблица голосований

по проекту федерального закона № 58338-4

о «монетизации» льгот (1, 2 и 3 чтения)


ФИО

Фракция

1 чтение

2 июля 2004 года

2 чтение

3 августа 2004 года

3 чтение

5 августа 2004 года

Аверченко В. А.

"Единая Россия"

выбыл

выбыл

выбыл

Агеев А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Азарова Н. Б.

"Единая Россия"

за

за

за

Аксаков А. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Амиров К.-А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Анохин П. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Антуфьев С. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Аристов А. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Аршба О. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Асеев В. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Аушев М. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Афендулов С. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Ашлапов Н. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Аюпов М. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Бабич М. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Бабошкин А. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Багишаев З. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Баржанова М. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Барзыкин Ю. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Баринов И. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Баскаев А. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Басыгысов В. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Безбородов Н. М.

"Единая Россия"

против

против

против

Бездольный А. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Белоусов А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Беляков А. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Бенин А. А.

"Единая Россия"

за

не голосовал

за

Билалов А. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Богомолов В. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Богомольный Е. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Боос Г. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Борзова О. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Борцов Н. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Бугера М. Е.

"Единая Россия"

за

за

за

Булаев Н. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Буратаева А. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Буренин А. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Бурыкина Н. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Васильев В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Васильев В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Васильев И. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Васильев Ю. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Виноградов Б. А.

"Единая Россия"

не голос.

против

против

Войтенко В. П.

"Единая Россия"

за

за

за

Волков А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Волков Ю. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Володин В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Воробчуков С. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Воробьёв А. Ю.

"Единая Россия"

за

за

за

Воронин П. Ю.

"Единая Россия"

против

за

за

Востротин В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Габдрахманов И. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Гаджиев М. Т.

"Единая Россия"

за

не голосовал

за

Гайнуллина Ф. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Галичанин Е. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Галушкин В. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Гальченко В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Гартунг В. К.

"Единая Россия"

против

не голосовал

не голосовал

Гасанов М. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Герасименко Н. Ф.

"Единая Россия"

за

за

за

Гильмутдинов И. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Гималов Р. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Голиков Г. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Горбачёв В. Л.

"Единая Россия"

за

за

за

Горюнов В. Д.

"Единая Россия"

за

за

за

Грачёв В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Гребенников В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Гребенюк В. Д.

"Единая Россия"

за

за

за

Гришанков М. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Гришин В. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Груздев В. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Грызлов Б. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Губайдуллин Р. Ш.

"Единая Россия"

за

за

за

Губкин А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Гудков Г. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Гузанов А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Гуров А. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Гуцериев С.-С. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Давлетова К. Ж.

"Единая Россия"

за

за

за

Демчук Н. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Денин Н. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Денисов В. П.

"Единая Россия"

за

за

за

Деренковский В. Я.

"Единая Россия"

за

за

за

Динес И. Ю.

"Единая Россия"

за

за

за

Дорошенко Г. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Драганов В. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Друсинов В. Д.

"Единая Россия"

за

за

за

Дубовик В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Дубровин С. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Дубровский В. Н.

"Единая Россия"

воздер.

за

за

Дятленко В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Елисейкин С. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Ельцов В. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Емельянов М. В.

"Единая Россия"

не голосовал

за

за

Еремеев О. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Ермолин А. А.

"Единая Россия"

не голосовал

за

за

Жидких В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Житинкин С. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Заварзин В. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Завгаев А. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Залепухин Н. П.

"Единая Россия"

за

за

за

Залиханов М. Ч.

"Единая Россия"

за

за

за

Затулин К. Ф.

"Единая Россия"

воздержался

не голосовал

не голосовал

Заяшников Е. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Зубицкий Б. Д.

"Единая Россия"

за

за

за

Зубов В. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Зяблицев Е. Г.

"Единая Россия"

против

за

за

Иванов А. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Иванов В. Б.

"Единая Россия"

за

за

за

Иванова В. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Игошин И. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Исаев А. К.

"Единая Россия"

за

за

за

Исаков И. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Ищенко А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Казаков Б. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Казаков В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Кальметьев М. Р.

"Единая Россия"

за

за

за

Камалетдинов В. Х.

"Единая Россия"

за

за

за

Камшилов П. П.

"Единая Россия"

за

за

за

Капков С. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Карелин А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Кармазина Р. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Кармеев А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Катальников В. Д.

"Единая Россия"

против

не голосовал

не голосовал

Катренко В. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Климов А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Климов В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Клинцевич Ф. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Клюкин А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Клюс В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Кнорр А. Ф.

"Единая Россия"

за

за

за

Кобзон И. Д.

"Единая Россия"

за

за

за

Ковалёв Н. Д.

"Единая Россия"

за

за

за

Ковалёв О. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Коваль А. П.

"Единая Россия"

за

за

за

Коган А. Б.

"Единая Россия"

за

не голосовал

за

Кодзоев Б. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Козерадский А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Козловский А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Кокошин А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Колесников В. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Колесников С. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Комарова Н. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Комиссаров В. Я.

"Единая Россия"

за

за

за

Кондакова Е. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Конев Ю. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Коржаков А. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Коробов М. Л.

"Единая Россия"

за

за

за

Коршунов Л. А.

"Единая Россия"

за

не голосовал

за

Косариков А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Косачёв К. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Косоуров В. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Кравченко В. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Крашенинников П. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Крупчак В. Я.

"Единая Россия"

за

за

за

Кузин В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Кузнецов В. Ф.

"Единая Россия"

за

за

за

Кулик Г. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Куликов А. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Лазарев Г. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Лазуткин В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Лахова Е. Ф.

"Единая Россия"

за

за

за

Лебедев А. Е.

"Единая Россия"

за

за

за

Леонтьев Г. К.

"Единая Россия"

за

за

за

Липатов Ю. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Литвинов В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Литвинов Н. П.

"Единая Россия"

за

за

за

Лихачёв А. Е.

"Единая Россия"

за

за

за

Лосский Ю. В.

"Единая Россия"

выбыл

выбыл

выбыл

Лунцевич В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Магдеев М. Ф.

"Единая Россия"

за

за

за

Макаров А. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Максимова Н. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Мальчихин В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Маммаев М. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Маргелов В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Махачев Г. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Медведев Е. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Медведев П. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Медведев Ю. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Мединский В. Р.

"Единая Россия"

за

за

за

Мокрый В. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Морозов А. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Морозов И. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Морозов О. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Москалец А. П.

"Единая Россия"

за

за

за

Мосякин И. Я.

"Единая Россия"

за

за

за

Мухаметзакиров А. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Муцоев З. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Назмеев Ю. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Нахушев З. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Неверов С. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Нефедов В. Л.

"Единая Россия"

за

за

за

Нюдюрбегов А. Н.

"Единая Россия"

не голосовал

за

за

Огоньков А. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Ольшанский Н. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Ондар Ч. Ч.-Д.

"Единая Россия"

за

за

за

Опекунов В. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Орголайнен А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Осадчий С. Ю.

"Единая Россия"

за

за

за

Оськина В. Е.

"Единая Россия"

за

за

за

Панина Б. Л.

"Единая Россия"

за

за

за

Панина Е. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Панов В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Панченко И. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Пастухов Б. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Пекарев В. Я.

"Единая Россия"

за

воздержался

за

Пекпеев С. Т.

"Единая Россия"

за

за

за

Пепеляева Л. В.

"Единая Россия"

воздержался

за

за

Пехтин В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Пивненко В. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Пирожникова Л. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Плескачевский В. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Плигин В. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Плотников В. Н.

"Единая Россия"

не голосовал

за

за

Плохотнюк Б. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Пожигайло П. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Попов С. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Прозоровский В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Рагозин К. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Райков Г. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Резник Б. Л.

"Единая Россия"

против

не голосовал

не голосовал

Резник В. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Родионов Ю. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Розенбаум А. Я.

"Единая Россия"

за

за

за

Розуван А. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Рокицкий М. Р.

"Единая Россия"

за

за

за

Рубежанский П. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Руденский И. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Рудикова Л. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Рязанский В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Саблин Д. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Саввиди И. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Савельев Д. В.

"Единая Россия"

за

против

против

Савченко О. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Сайфуллин Ф. А.

"Единая Россия"

не голосовал

за

за

Салихов А. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Самошин А. А.

"Единая Россия"

против

против

не голосовал

Сарычев А. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Сафаралиев Г. К.

"Единая Россия"

за

за

за

Селивёрстова О. Ю.

"Единая Россия"

за

за

за

Семёнов В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Семёнов П. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Семёнченко А. Ф.

"Единая Россия"

за

за

за

Семеньков В. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Сигуткин А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Сизов А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Симановский Л. Я.

"Единая Россия"

за

за

за

Ситнов В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Скоч А. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Слиска Л. К.

"Единая Россия"

за

за

за

Смирнова С. К.

"Единая Россия"

за

за

за

Смоленский В. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Спиридонов Ю. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Стальмахов В. А.

"Единая Россия"

против

против

против

Старков А. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Степанова З. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Столяров О. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Стрельников А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Стрельченко С. Г.

"Единая Россия"

за

за

за

Суровов С. Б.

"Единая Россия"

за

за

за

Сухой Н. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Сысоев А. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Табачков Н. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Тарачев В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Тимченко В. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Ткачёв А. Н.

"Единая Россия"

не голосовал

за

за

Трепов Е. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Третьяк В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Трофимов Е. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Тягунов А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Тян Л. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Усольцев В. И.

"Единая Россия"

против

за

за

Фадзаев А. С.

"Единая Россия"

воздержался

за

за

Фёдоров Е. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Филиппов А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Фокин А. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Фральцова Т. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Фурман А. Б.

"Единая Россия"

за

за

за

Хайруллин А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Харитонов А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Хвоинский Л. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Хинштейн А. Е.

"Единая Россия"

не голосовал

за

за

Хор Г. Я.

"Единая Россия"

за

за

за

Храмов Р. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Чайка В. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Черёмушкин В. П.

"Единая Россия"

за

за

за

Чернышенко И. К.

"Единая Россия"

против

не голосовал

за

Чижов С. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Чилингаров А. Н.

"Единая Россия"

за

за

за

Чиркин А. Б.

"Единая Россия"

за

за

за

Чухраев А. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Шаккум М. Л.

"Единая Россия"

за

за

за

Шевелёв А. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Шевцов Г. Е.

"Единая Россия"

за

за

за

Шелищ П. Б.

"Единая Россия"

за

за

за

Шибалкин А. С.

"Единая Россия"

за

за

за

Шиманов А. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Широков С. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Шоршоров С. М.

"Единая Россия"

за

за

за

Шпорт В. И.

"Единая Россия"

за

за

за

Шуба В. Б.

"Единая Россия"

за

за

за

Эренбург В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Юревич М. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Язев В. А.

"Единая Россия"

за

за

за

Яковлева Т. В.

"Единая Россия"

за

за

за

Ямадаев Р. Б.

"Единая Россия"

за

за

за

 

 

 

 


Алкснис В. И.

"Родина"

против

против

против

Бабаков А. М.

"Родина"

против

против

против

Бабурин С. Н.

"Родина"

против

против

против

Бадалов Р. М.

"Родина"

против

против

против

Варенников В. И.

"Родина"

против

против

против

Викторов И. К.

"Родина"

против

против

против

Геращенко В. В.

"Родина"

не голосовал

против

против

Глазьев С. Ю.

"Родина"

против

против

против

Глотов С. А.

"Родина"

против

против

против

Грешневиков А. Н.

"Родина"

против

против

против

Григорьев С. М.

"Родина"

против

против

против

Денисов О. И.

"Родина"

против

против

против

Жуков А. Д.

"Родина"

против

против

против

Крутов А. Н.

"Родина"

за

против

против

Лебедева М. Я.

"Родина"

против

против

против

Леонов Н. С.

"Родина"

против

против

против

Мащенко О. И.

"Родина"

против

не голосовал

против

Мухина Е. Ю.

"Родина"

против

против

против

Нарочницкая Н. А.

"Родина"

против

против

против

Никитин В. П.

"Родина"

против

против

против

Павлов Н. А.

"Родина"

против

против

против

Прощин С. А.

"Родина"

против

против

против

Рогозин Д. О.

"Родина"

против

против

против

Родионов И. Н.

"Родина"

против

против

против

Савельев А. Н.

"Родина"

против

против

против

Савельев Ю. П.

"Родина"

против

против

против

Савельева И. В.

"Родина"

против

против

против

Савостьянова В. Б.

"Родина"

против

против

против

Сентюрин Ю. П.

"Родина"

против

против

против

Сергиенко В. И.

"Родина"

против

против

против

Султанов Ш. З.

"Родина"

против

против

против

Фоменко А. В.

"Родина"

против

против

против

Харченко И. Н.

"Родина"

против

против

против

Чаплинский С. И.

"Родина"

против

против

против

Чуев А. В.

"Родина"

против

против

против

Шеин О. В.

"Родина"

против

против

против

Шестаков В. Б.

"Родина"

против

против

против

Шишкарев С. Н.

"Родина"

против

против

против

Шпак Г. И.

"Родина"

выбыл

выбыл

выбыл

Южилин В. А.

"Родина"

против

против

против

 

 

 

 


Алферов Ж. И.

КПРФ

против

против

против

Апарина А. В.

КПРФ

против

против

против

Афанасьев А. М.

КПРФ

против

против

против

Бенедиктов Н. А.

КПРФ

против

против

против

Видьманов В. М.

КПРФ

против

против

против

Гостев Р. Г.

КПРФ

против

против

против

Гришуков В. В.

КПРФ

против

против

против

Давыдов А. С.

КПРФ

против

против

против

Драпеко Е. Г.

КПРФ

против

против

против

Езерский Н. Н.

КПРФ

против

против

против

Ждакаев И. А.

КПРФ

против

против

против

Заполев М. М.

КПРФ

против

против

против

Зюганов Г. А.

КПРФ

против

против

против

Иванов Ю. П.

КПРФ

против

против

против

Иванченко Л. А.

КПРФ

против

против

против

Илюхин В. И.

КПРФ

против

против

против

Казаковцев В. А.

КПРФ

против

против

против

Кашин В. И.

КПРФ

против

против

против

Квицинский Ю. А.

КПРФ

против

против

против

Кибирев Б. Г.

КПРФ

против

против

против

Кондауров А. П.

КПРФ

против

против

против

Кондратенко Н. И.

КПРФ

против

против

против

Кравец А. А.

КПРФ

против

против

против

Куваев А. А.

КПРФ

против

против

против

Кузнецов В. Е.

КПРФ

против

против

против

Купцов В. А.

КПРФ

против

против

против

Локоть А. Е.

КПРФ

против

против

против

Макашов А. М.

КПРФ

против

против

против

Маслюков Ю. Д.

КПРФ

против

против

против

Махмудов М. Г.

КПРФ

против

против

против

Мельников И. И.

КПРФ

против

против

против

Муравленко С. В.

КПРФ

против

против

против

Никитин В. С.

КПРФ

против

против

против

Останина Н. А.

КПРФ

против

против

против

Паутов В. Н.

КПРФ

против

против

против

Плетнёва Т. В.

КПРФ

против

против

против

Рашкин В. Ф.

КПРФ

против

против

против

Решульский С. Н.

КПРФ

против

против

против

Романов В. С.

КПРФ

против

против

против

Романов П. В.

КПРФ

против

против

против

Савицкая С. Е.

КПРФ

против

против

против

Сапожников Н. И.

КПРФ

против

против

против

Свечников П. Г.

КПРФ

против

против

против

Севастьянов В. И.

КПРФ

против

против

против

Смолин О. Н.

КПРФ

против

против

против

Собко С. В.

КПРФ

против

не голосовал

против

Тюлькин В. А.

КПРФ

против

против

против

Харитонов Н. М.

КПРФ

против

против

против

Чикин В. В.

КПРФ

против

против

против

Швец Л. Н.

КПРФ

против

против

против

Штогрин С. И.

КПРФ

против

против

против

 

 

 

 


Абельцев С. Н.

ЛДПР

не голосовал

за

за

Афанасьева Е. В.

ЛДПР

против

против

против

Ближина Л. Ф.

ЛДПР

против

против

против

Бобырев В. В.

ЛДПР

за

не голосовал

за

Броницын А. Ю.

ЛДПР

не голосовал

против

против

Ветров К. В.

ЛДПР

за

за

не голосовал

Головатюк А. М.

ЛДПР

не голосовал

не голосовал

не голосовал

Гусаков Д. В.

ЛДПР

не голосовал

не голосовал

не голосовал

Егиазарян А. Г.

ЛДПР

за

за

за

Елизаров И. Е.

ЛДПР

не голосовал

не голосовал

не голосовал

Жириновский В. В.

ЛДПР

против

против

против

Иванов Е. В.

ЛДПР

против

не голосовал

не голосовал

Иванов С. В.

ЛДПР

против

против

против

Каноков А. Б.

ЛДПР

за

за

за

Керимов С. А.

ЛДПР

за

за

за

Курдюмов А. Б.

ЛДПР

против

против

против

Курьянович Н. В.

ЛДПР

против

против

против

Лебедев И. В.

ЛДПР

не голосовал

не голосовал

не голосовал

Малышкин О. А.

ЛДПР

не голосовал

против

против

Митрофанов А. В.

ЛДПР

против

против

против

Мусатов И. М.

ЛДПР

за

за

за

Мусатов М. И.

ЛДПР

за

за

за

Овсянников В. А.

ЛДПР

не голосовал

против

против

Островский А. В.

ЛДПР

не голосовал

не голосовал

не голосовал

Рохмистров М. С.

ЛДПР

не голосовал

против

не голосовал

Свиридов В. В.

ЛДПР

против

против

против

Сироткин С. Н.

ЛДПР

против

против

против

Скорлуков О. А.

ЛДПР

не голосовал

за

за

Скоробогатько А. И.

ЛДПР

за

за

за

Слуцкий Л. Э.

ЛДПР

против

за

не голосовал

Соломатин Е. Ю.

ЛДПР

не голосовал

не голосовал

не голосовал

Тарасюк В. М.

ЛДПР

за

за

не голосовал

Чернышов А. Г.

ЛДПР

против

против

против

Чуров В. Е.

ЛДПР

не голосовал

не голосовал

не голосовал

Шадаев Д. Р.

ЛДПР

за

за

за

Шайхутдинов Р. Г.

ЛДПР

за

за

за

 

 

 

 


Баков А. А.

независ.

не голосовал

не голосовал

не голосовал

Гончар Н. Н.

независ.

против

против

против

Горячева С. П.

независ.

против

против

против

Дмитриева О. Г.

независ.

против

против

против

Задорнов М. М.

независ.

против

против

против

Насташевский С. А.

независ.

против

против

против

Невзоров А. Г.

независ.

за

за

за

Попов С. А.

независ.

против

против

против

Похмелкин В. В.

независ.

против

против

против

Ройзман Е. В.

независ.

против

против

против

Рыжков В. А.

независ.

против

против

против

Селезнёв Г. Н.

независ.

против

против

против

Семигин Г. Ю.

независ.

против

против

не голосовал

Хованская Г. П.

независ.

против

против

против

Черепков В. И.

независ.

против

против

против


Пейзаж этого голосования в его динамике – от чтения к чтению – служит идеальной иллюстрацией распределения ролей в Думе. КПРФ, «Родина» и независимые (кроме Невзорова) демонстрировали по антисоциальному закону спокойное протестное голосование (неожиданное «за» родинца Александра Крутова, обозначившееся в первом чтении, было объявлено ошибкой). ЛДПР блестяще, с точным распределением ролей разыграло фарс «и нашим, и вашим»: вождь и политический актив были «против», «деловая» часть фракции (так как ей нельзя портить отношения с Правительством) – «за», официальный руководитель (Игорь Лебедев) и фракционные функционеры не голосовали. Как и полагается в комедии, не обошлось без шута: Леонид Слуцкий примерил на себя все три наряда, проголосовав в первом чтении «за», «против» – во втором и объявившись не голосовавшим – в третьем.

Голосование «Единой России» дышит трагизмом группового самоубийства. То там, то тут всколыхивается редкое отчаянное сопротивление, но сразу же гасится – к следующему чтению – безжалостной рукой дисциплины. В первом чтении «против» набралось 10 единороссов, 4 воздержалось, 8 не голосовало. Все, проголосовавшие «против», – одномандатники. Из 22 не поддержавших проект лишь 4 – списочники. Столь массовое неповиновение повлекло жесткую проработку инакомыслящих (хотя Любовь Слиска и уверяет, что в ее кабинете нет гильотины; Новые Известия, 24 декабря 2004 года), после чего во втором чтении «против» оказалось вдвое меньше (5), при одном воздержавшемся и 7 не голосовавших. Сопротивление 13-ти было сломлено, зато во втором чтении появилось 6 новых непослушных. Их также удалось сломать: из взбунтовавшихся во втором чтении, в третьем уцелел лишь один (Дмитрий Савельев).

На примере Игоря Чернышенко, одномандатника из Мурманской области, видно, как выжималась поддержка закона: он гордо проголосовал «против» в первом чтении, затем скромно не голосовал, но не устоял в конце.

Лишь 9 стойких депутатов выдержало давление руководства. Из них 4, проголосовавших сначала против, смогли лишь не голосовать в третьем чтении. И лишь двое – Борис Виноградов и Дмитрий Савельев – подняли планку (Виноградов в первом чтении не голосовал, Савельев был «за»в первом чтении). Из 9-ти, не нажавших 5 августа 2004 года кнопку «за», двое – Виноградов и Валерий Гартунг – уже не состоят в «Единой России».


Для определения послушности депутатов (см. таблицу, приложение №) использовано семь наиболее важных голосований как по политическим, так и по социальным законопроектам:

1) о проекте федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (первое чтение, 31 марта 2004 года);

2) о проекте федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» (первое чтение, 2 июня 2004 года);

3) о проекте Жилищного кодекса Российской Федерации (первое чтение, 10 июня 2004 года);

4) о проекте федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (так называемый закон о «монетизации» льгот) (первое чтение, 2 июля 2004 года);

5) о Федеральном законе «О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации» (о разрешении членам Правительства занимать руководящие должности в политических партиях) (в целом, 13 октября 2004 года);

6) о проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (об отмене избрания глав регионов населением) (первое чтение, 29 октября 2004 года);

7) о Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (новая редакция) (в третьем чтении, 22 апреля 2005 года).

Обобщенные результаты по фракциям приведены в таблице. Ими полностью подтверждаются текущие наблюдения за жизнедеятельностью Думы.


Таблица

Послушность в целом по фракциям по отношению

к президентским и правительственным законопроектам


Фракция

Послушность

"Единая Россия"

97%

"Родина"

15,54%

КПРФ

0%

ЛДПР

70,83%

Независимые

6%


Учитывая смысловую насыщенность позиции, создающей процент послушности «Родины» (поддержка проекта о назначении губернаторов Президентом), расхождение между нею и КПРФ в градусе оппозиционности следует признать разительным.

Коммунисты же приобрели богатый опыт солидарного протестного голосования еще в третьей Думе. Формально разделенные тогда на фракцию КПРФ и Агропромышленную депутатскую группу, они противостояли президентским и правительственным инициативам последовательнее и сплоченнее, чем СПС и «Яблоко».

Два «яблочных» депутата (Сергей Попов и Галина Хованская) голосуют в нынешнем созыве намного строже, чем то было свойственно фракции Явлинского в 2000 – 2003 гг. Хованская не была депутатом прошлой Думы. Попов же всегда отличался «вредностью». Так, он единственный в «Яблоке» голосовал в 2001 году против нового УПК, а в 2002 – против запрета на проведение референдумов за год до начала избирательной кампании.

Но и в целом по избранным для замера голосованиям неприсоединившиеся могли бы иметь равный КПРФ нулевой показатель управляемости, если бы картину не портили Невзоров и склонный к компромиссам Геннадий Селезнев. Правда, при более широком охвате голосовательного материала позиции независимых выглядят более пестро, так что уровень их послушности (даже при исключении из подсчета двух названных депутатов) выше, чем у КПРФ.

Таким образом, в Думе существуют два полюса: почти стопроцентной послушности квалифицированного большинства и столь же последовательной непослушности меньшинства, не влияющего на принятие решений.


Списочники и одномандатники

По результатам выборов в Государственную Думу партия «Единая Россия» получила 37,09 процента голосов, что составило (с учетом «недружественного поглощения» мест, завоеванных, но не занятых списками, набравшими менее 5 %) 119 мандатов из 225 распределяемых по пропорциональной системе.

Во фракции, между тем, оказалось 306 депутатов (на июнь 2005, за вычетом изгнанных и ушедших, – 302). 187 депутатов-одномандатников (83 % мажоритарной части палаты) вступило в «Единую Россию», что и сделало ее фракцией подавляющего большинства. Только 105 из них было выдвинуто этой партией. Таким образом, нынешняя фракция-гегемон не получила в Думе не только квалифицированного, но и простого большинства: собственных мандатов у «Единой России» 224. Прочее – приобретено на стороне.

57 депутатов, вступивших в ЕР, шли на выборы как независимые, в порядке самовыдвижения. Еще 25 были выдвинуты конкурентами «Единой России» и состояли, баллотируясь по мажоритарным округам, на ведущих местах в списках других партий. Геннадий Райков, Валерий Гальченко, Геннадий Гудков, Анатолий Аксаков и другие (всего 17 депутатов) были лидерами Народной партии, Павел Крашенинников, Алексей Лихачев, Арсен Фадзаев шли от СПС, Михаил Емельянов возглавлял региональную группу «Донская» в списке «Яблока». Дмитрий Савельев был выдвинут «Родиной», Сергей Пекпеев и Владимир Плотников – Аграрной партией России (последний был в третьей Думе заместителем Николая Харитонова по Агропромышленной депутатской группе и честно голосовал против всех правительственных инициатив, теперь голосует «за», в том числе «монетизацию» льгот). Есть даже выдвиженец КПРФ – Игорь Игошин. Все они оказались в итоге на одной галере.

Происшедшее с одномандатниками после выборов 7 декабря 2003 года нельзя не учитывать при определении отношения к происшедшему упразднению мажоритарной части федеральной избирательной системы. При всех ее плюсах (и, прежде всего, возможности попадания в Думу ярких нестандартных личностей, таких как Алкснис, Шеин, Ройзман), представляется, что наибольший ущерб парламентаризму последней избирательной реформы не в отмене выборов по округам, а в запрете образования блоков и 7-процентом барьере. Если бы барьера не существовало, как в Португалии, или, на худой конец, он составлял бы 1 %, как в Израиле, проблемы формирования независимого от исполнительной власти представительного органа не существовало бы (конечно, если бы сами выборы были при этом честными). И яркие личности нашли бы себе место в каких-нибудь блоках, если бы места в Думе не предполагалось делить, как это устроено теперь, между двумя-тремя партиями-монстрами.


Таблица

Одномандатники, выдвинутые другими партиями, а также путем самовыдвижения, вступившие во фракцию «Единая Россия»


ФИО

Округ

Субъект Российской Федерации

Порядок выдвижения

(кем выдвинут)

Аверченко В.А.

142

Ростовская обл.

Народная партия

Аксаков А. Г.

34

Чувашская Респ.

Народная партия

Анохин П. В.

139

Пермская обл.

самовыдвижение

Афендулов С. А.

103

Липецкая обл.

самовыдвижение

Баскаев А. Г.

109

Московская обл.

Народная партия

Басыгысов В. Н.

21

Респ.Саха-Якутия

самовыдвижение

Безбородов Н. М.

96

Курганская обл.

самовыдвижение

Белоусов А. Н.

153

Самарская обл.

Народная партия

Бенин А. А.

206

Санкт-Петербург

самовыдвижение

Васильев И. А.

171

Тамбовская обл.

самовыдвижение

Виноградов Б. А.

60

Амурская обл.

самовыдвижение

Войтенко В. П.

188

Читинская обл.

Народная партия

Воробчуков С. А.

128

Омская обл.

самовыдвижение

Воронин П. Ю.

56

Ставропольский край

самовыдвижение

Гаджиев М. Т.

10

Респ.Дагестан

самовыдвижение

Гальченко В. В.

105

Московская обл.

Народная партия

Гартунг В. К.

186

Челябинская обл.

самовыдвижение

Герасименко Н. Ф.

35

Алтайский край

Народная партия

Гималов Р. И.

217

Корякский АО

самовыдвижение

Голиков Г. Г.

64

Белгородская обл.

самовыдвижение

Горюнов В. Д.

73

Волгоградская обл.

самовыдвижение

Гудков Г. В.

107

Московская обл.

Народная партия

Дорошенко Г. С.

42

Краснодарский край

самовыдвижение

Дубовик В. А.

170

Тамбовская обл.

самовыдвижение

Дубровин С. И.

84

Иркутская обл.

самовыдвижение

Емельянов М. В.

146

Ростовская обл.

Яблоко

Заварзин В. М.

88

Камчатская обл.

самовыдвижение

Завгаев А. Г.

32

Чеченская Респ.

самовыдвижение

Зубов В. М.

50

Красноярский край

самовыдвижение

Иванов А. С.

155

Самарская обл.

Народная партия

Игошин И. Н.

68

Владимирская обл.

КПРФ

Ищенко А. Н.

54

Ставропольский край

самовыдвижение

Казаков Б. А.

43

Краснодарский край

самовыдвижение

Катальников В. Д.

148

Ростовская обл.

самовыдвижение

Климов А. А.

216

Коми-Пермяцкий АО

самовыдвижение

Кобзон И. Д.

215

Агинский Бурятский АО

самовыдвижение

Кодзоев Б. И.

13

Респ.Ингушетия

самовыдвижение

Колесников В. М.

86

Калужская обл.

самовыдвижение

Колесников С. И.

82

Иркутская обл.

Народная партия

Конев Ю. М.

178

Тюменская обл.

Народная партия

Коршунов Л. А.

37

Алтайский край

самовыдвижение

Крашенинников П. В.

185

Челябинская обл.

СПС

Крупчяк В. Я.

61

Архангельская обл.

самовыдвижение

Кузин В. В.

220

Усть-Ордынский АО

самовыдвижение

Лазуткин В. А.

136

Пензенская обл.

самовыдвижение

Леонтьев Г. К.

163

Свердловская обл.

Народная партия

Лихачёв А. Е.

121

Нижегородская обл.

СПС

Лосский Ю. В.

187

Читинская обл.

самовыдвижение

Махачев Г. Н.

12

Респ.Дагестан

Народная партия

Мосякин И. Я.

134

Орловская обл.

самовыдвижение

Муцоев З. А.

166

Свердловская обл.

Народная партия

Нюдюрбегов А. Н.

11

Респ.Дагестан

самовыдвижение

Ольшанский Н. М.

78

Воронежская обл.

самовыдвижение

Ондар Ч. Ч.-Д.

28

Респ.Тыва

самовыдвижение

Панов В. В.

182

Челябинская обл.

самовыдвижение

Панченко И. А.

223

Чукотский АО

самовыдвижение

Пекарев В. Я.

110

Московская обл.

самовыдвижение

Пекпеев С. Т.

2

Респ.Алтай

Аграрная партия

Плотников В. Н.

72

Волгоградская обл.

Аграрная партия

Плохотнюк Б. В.

133

Оренбургская обл.

самовыдвижение

Райков Г. И.

179

Тюменская обл.

Народная партия

Резник Б. Л.

59

Хабаровский край

самовыдвижение

Савельев Д. В.

175

Тульская обл.

Родина

Самошин А. А.

177

Тульская обл.

самовыдвижение

Селивёрстова О. Ю.

87

Калужская обл.

самовыдвижение

Семёнченко А. Ф.

57

Ставропольский край

самовыдвижение

Скоч А. В.

65

Белгородская обл.

самовыдвижение

Смоленский В. И.

115

Московская обл.

самовыдвижение

Спиридонов Ю. А.

18

Респ.Коми

самовыдвижение

Стальмахов В. А.

119

Нижегородская обл.

самовыдвижение

Степанова З. М.

145

Ростовская обл.

самовыдвижение

Сысоев А. М.

79

Воронежская обл.

самовыдвижение

Ткачёв А. Н.

45

Краснодарский край

самовыдвижение

Третьяк В. А.

158

Саратовская обл.

самовыдвижение

Фадзаев А. С.

22

Респ.Сев.Осетия

СПС

Филиппов А. Н.

123

Новгородская обл.

самовыдвижение

Харитонов А. Н.

130

Омская обл.

самовыдвижение

Хинштейн А. Е.

122

Нижегородская обл.

самовыдвижение

Чайка В. В.

74

Вологодская обл.

Народная партия

Шелищ П. Б.

211

Санкт-Петербург

самовыдвижение

Шпорт В. И.

58

Хабаровский край

самовыдвижение

Юревич М. В.

183

Челябинская обл.

Народная партия


Со списочным составом «Единой России» также не все просто. Фактически верхушка списка была использована как агитационно-административный ресурс: авторитетные кандидаты не предполагали работать в Думе. В результате, злоупотребляя законом, власть сумела заполнить парламент безгласной, невыразительной массовкой, идеально подходящей для механического нажимания «правильных» кнопок.

В жалобе по результатам выборов, поданной в Верховный Суд КПРФ, «Яблоком» и группой политиков, по этому поводу отмечалось:

«Вопреки требованиям закона при проведении выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва многие кандидаты (преимущественно главы субъектов РФ, федеральные министры, иные известные личности) утверждались в составе федерального списка кандидатов на съезде партии условно – лишь на период выборов, так как сразу после голосования они намеревались отказаться от депутатского мандата. В составе федерального списка кандидатов от партии «Единая Россия» таким образом поступили одновременно 37 кандидатов, то есть практически треть из всех избранных по спискам кандидатов (120). Это С.К.Шойгу, Ю.М.Лужков, М.Ш.Шаймиев, В.Е.Позгалев, А.А.Ефремов, В.П.Сердюков, А.А.Бойцев, Ю.А.Евдокимов, Ю.А.Савенко, А.Д.Беглов, А.И.Лисицын, В.Н.Маслов, Е.С.Строев, Е.С.Савченко, В.А.Садовничий, Б.В.Громов, О.И.Бетин, А.П.Гужвин, В.Ф.Чуб, А.Н.Ткачев, Х.М.Совмен, В.М.Коков, Н.И.Меркушкин, Г.М.Ходырев, А.А.Волков, Ф.Х.Мухаметшин, М.Г.Рахимов, Э.Э.Россель, В.Ф.Рашников, С.С.Собянин, А.В.Филипенко, Ю.В.Неелов, А.-Г.М.Тулеев, А.Г.Хлопонин, А.И.Федоров, В.И.Ишаев, В.А.Штыров. При этом 2 из них (Ю.М.Лужков и С.К.Шойгу) входили в первую тройку кандидатов общефедеральной части списка кандидатов, 34 в первые тройки региональных частей списка, один (М.Ш.Шаймиев) занимал четвертое место в общефедеральной части.»

Хотя формально триста с лишним членов фракции ЕР состоят в ней вполне законно, по сути ее состав не соответствует волеизъявлению граждан. Если бы вместо раскрученных и даже популярных губернаторов Тулеева, Чуба, Совмена, Ишаева на первых местах в региональных списках значились некие Фокин, Борзова, Барзыкин, Шибалкин, неизвестно, как бы проголосовали избиратели. С другой стороны, неизвестно, выиграли бы выборы Райков или Крашенинников, объяви они, что в случае неудачи их партий, они запишутся в «Единую Россию».

Соображения такого рода применимы не только к одномандатникам, попавшим в проправительственную фракцию. Конечно, вступление выдвигавшегося как независимый Олега Шеина во фракцию «Родина» вряд ли уместно оценивать как обман избирателей, поскольку он строил свою программу на критике правительственного курса и вступил во фракцию, позиционирующую себя как оппозиционная. И все же люди, отдавшие ему свои голоса, не знали, что голосуют за «Родину». Точно так же избиратели Валентины Савостьяновой голосовали в ее лице не за «Родину», хотя вряд ли и за «Партию Жизни», от которой она шла на выборы.

Таблица

Количество одномандатников и списочников по фракциям

(на начало 2004 года)


Фракция

Списочники

Одномандатники

«Единая Россия»

120

187

«Родина»

29

11

КПРФ

40

11

ЛДПР

36

0

Независимые

-

15


За прошедшие полтора года «Единая Россия» удачно приобрела ушедшего из «Родины» списочника Александра Лебедева, двух списочников от ЛДПР Константина Ветрова и Арсена Канокова и даже коммуниста Александра Афанасьева, а также сохранила за собой по итогам довыборов два округа: ушедшего из Думы Владимира Аверченко (142 округ) сменил Федор Швалев, умершего Юрия Лосского (187 округ) – Евгений Блохин. В то же время из фракции был изгнан списочник Анатолий Ермолин. Покинули ЕР и остались неприсоединившимися Борис Виноградов (60 округ), Валерий Гартунг (186 округ) и Валерий Зубов (50 округ). КПРФ была ослаблена «семигинским» бунтом, лишившись трех депутатов (списочников Елены Драпеко, Леонида Иванченко, Александра Куваева). «Родина»8, потеряв Лебедева, приросла Игорем Морозовым – одномандатником, выдвигавшимся от «Единой России» и ушедшим из ее фракции. Появился первый одномандатник и в ЛДПР. Это Юрий Коган, избранный на довыборах по 181 округу (Ульяновская обл.).

Эти точечные перемещения и корректировки, не столь значительные для полутора лет работы, мало изменили расклад сил в Думе.

При анализе индексов активности одномандатников и списочников следует учитывать, что с наибольшей энергией в зале заседаний работают фракции (КПРФ и «Родина»), на которых приходится незначительная часть одномандатников (правда, довольно инициативных), а также списочная ЛДПР, хотя и занимающая первое место по проценту депутатов-молчальников, но искупающая этот недостаток неуемностью Жириновского, Митрофанова, Островского, Сергея Иванова.

Большинство же прошедших по округам, состоящее в ЕР, ведет себя вяло. Так, процент «молчальников» среди одномандатников «Единой России» равен 30 процентам. Представляется, это объясняется крайне ограниченным пространством политических обсуждений в правящей фракции, подавлением инициативы снизу, наличием специально уполномоченных спикеров, ведущее место среди которых занимает списочник Олег Ковалев, председатель Комитета по Регламенту, говорение которого сводится к заклинаниям, что все, что бы ни делала «Единая Россия», делается по Регламенту, а ее оппоненты никак не могут с этим Регламентом совпасть. Молчальники не столько по природе, сколько по причине дисциплинарных предписаний собственной фракции, одномандатники-единороссы, по сути, ограничены в депутатских полномочиях пределами своих округов. При этом, по свидетельству депутата Бориса Виноградова, покинувшего фракцию, депутаты не ощущают ее поддержки при решении региональных проблем.

В результате, дорвавшись до микрофона, депутаты-одномандатники буквально кричат о наболевшем. Так, озвучивая 15 октября 2004 года позицию фракции по проекту закона «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда"», единоросс Валентин Иванов (180 округ) взывал к министру Зурабову: «С этой трибуны я просто прошу, Михаил Юрьевич: помогите сегодня Ульяновской области, потому что мне, по сути дела, избиратели дают только две недели, чтобы я чем-нибудь помог. Если этого не будет, мы будем опять смотреть, ну, на не очень хорошие кадры по телевидению и читать статьи в прессе.» Зурабов не удостоил депутата ответом.

Так что более высокие показатели участия в обсуждении, в том числе по повестке дня, депутатов, избранных по спискам, и в целом превалирование их выступлений в палате, объясняется, в том числе, и сдерживающей политикой фракции ЕР по отношению к большинству собственных рядовых одномандатников.

В то же время очевиден преобладающий законотворческий потенциал депутатов-мажоритарников, обеспечиваемый такими лидерами как Кулик, Зубов, Крашенинников, Драганов, Шелищ, Боос, Павел Медведев, Скоч, Розуван, Гудков, Шеин, а также неприсоединившимися Дмитриевой и Хованской.


Таблица

Активность списочников и одномандатников

(в целом по Государственной Думе)

2004 – весенняя сессия 2005


С докладом

Повестка дня

В обсуждении

С протокольным поручением

По ведению

Прочее

Всего выступлений

Списочники

3,69

2,61

25,89

1,62

3,15

0,64

37,59

Одномандатники

4,68

1,52

18,98

1,00

1,70

0,30

28,15



Таблица

Законотворчество списочников и одномандатников

(в целом по Государственной Думе)

2004 год


списочники

2,72

одномандатники

4,27



В силу повального вступления депутатов, прошедших по округам, в одну фракцию (число одномандатников в ней составляет 64 %), в целом по Думе управляемость одномандатников превышает соответствующий показатель списочников на 15 %.

Таблица

Послушность списочников и одномандатников



Послушность

Списочники

67%

Одномандатники

82%


Один процент непослушания среди прошедших по списку «Единой России» имеет место за счет нехарактерных случаев неучастия в голосовании отдельных депутатов (исключение составляет первое чтение законопроекта о «монетизации», где воздержались Виктор Дубровский и Лиана Пепеляева, уклонились от голосования Ермолин и Алексей Ткачев). Три процента «непослушных» во фракции достигнуто за счет нескольких принципиальных одномандатников, нарушающих предусмотренный ее регламентом принцип солидарного голосования. Наименьший процент послушности у Бориса Резника (59 округ), не поддержавшего четыре из шести знаковых проекта. К «малопослушным» также относятся Николай Безбородов (96 округ), Борис Виноградов (60 округ, в 2005 году вышел из фракции), Валерий Гартунг (186 округ, в 2005 году также вышел из фракции), Константин Затулин (197 округ), Евгений Зяблицев (162 округ), Владимир Катальников (148 округ).

Также только несколько избранных по округам депутатов из в целом отмолчавшейся «Единой России» осмелились поддержать постановление о недоверии Правительству, голосовавшееся 9 февраля 2005 года. Это вышеупомянутые Безбородов и Гартунг, а также Владимир Войтенко (188 округ), Геннадий Гудков (107 округ), Александр Харитонов (130 округ).

Наличие управляемых среди независимых одномандатников объясняется совпадением голосований Невзорова и ЕР, а также поддержкой Геннадием Селезневым законопроекта о назначении губернаторов.


Таблица

Послушность по фракциям (одномандатники и списочники)


Фракция

Списочники

Одномандатники

«Единая Россия»

99%

97%

«Родина»

17%

18%

КПРФ

0%

0%

ЛДПР

75%

-

Независимые

0%

13%


Основные руководящие должности распределены в Думе, как известно, среди членов фракции большинства. Поскольку заместителей председателей комитетов следует отнести ко второму и маловлиятельному звену, оценивать уровень личностного потенциала списочников и одномандатников уместно по высшим руководящим креслам (Председатель Госдумы и его заместители), а также по председателям комитетов и комиссий и их первым заместителям, подавляющее большинство которых состоит в «Единой России». При сравнении по этим строкам одномандатники уверенно занимают первое место (47 против 33 списочников). Хотя далеко не факт, что председательские места распределены «Единой Россией» между самыми толковыми, депутаты, возглавляющие комитеты, не могут быть молчальниками и серыми «заднескамеечниками», каковых немало среди единороссов, прошедших по списку.


Таблица

Списочники и одномандатники, занятые на руководящих должностях (на июль 2005 года)



Списочники

Одномандатники

Председатель Государственной Думы, первый заместитель Председателя, заместители Председателя

6

5

Председатели комитетов

13

16

Первые заместители председателей комитетов

10

20

Заместители председателей комитетов

82

70

Председатели комиссий

2

7

Первые заместители председателей комиссий

2

0

Заместители председателей комиссий

0

3

ИТОГО:

115

121


Кроме того, трое из четырех заместителей руководителя «Единой России» (руководители подгрупп) – Вячеслав Володин, Владимир Катренко и Олег Морозов избраны по одномандатным округам. Списочником является только Владимир Пехтин.


То, что большинство одномандатников, вступив в «Единую Россию», загнало себя в добровольную политическую изоляцию, а вступить в другие фракции или остаться независимыми решилось лишь меньшинство, работает казалось бы, не в пользу сохранения мажоритарной системы. В то же время депутатам, избранным по округам, присущ – пусть меньшинству из них – потенциал «непослушности», который они способны получать от своих избирателей. В условиях, когда реальная оппозиция рискует остаться за гранью 7-процентного барьера, уход одномандатников приведет к еще большей бюрократизации Думы и отчуждению ее от общества.


Фракции и вне фракций


«Единая Россия»


Правящая фракция представляет собой, несомненно, партию бюрократии. Это выражается не только в принимаемых ею законах, реализующих заказ федерального и регионального госаппарата, но и в самом составе фракции, костяк которой составляют профессиональные чиновники.

При этом более трети депутатов ЕР по происхождению своему не просто чиновники, а партаппаратчики еще советского замеса. Из общего числа 309 единороссов (с учетом происходивших в 2004 году изменений ее состава) 107, или 34,6 % – разного ранга (в зависимости от возраста) партийные, советские, комсомольские работники. Кроме того, по крайней мере 13 членов фракции происходят из спецслужб (Отари Аршба, Игорь Баринов, Юрий Волков, Михаил Гришанков, Владимир Груздев, Геннадий Гудков, Валерий Дятленко, Анатолий Ермолин, Николай Ковалев, Александр Коржаков, Александр Лебедев, Виталий Маргелов, Павел Пожигайло).

160 единороссов ранее либо присутствовали в третьей Госдуме, либо были членами Совета Федерации или законодательных органов субъектов Федерации (на постоянной основе). Подавляющее большинство из этих 160 – депутаты Государственной Думы третьего созыва. Конечно, нет никаких оснований огульно именовать их всех матерыми аппаратчиками в депутатских шкурах, хотя в заметной части это типичные чиновники, такие как первый вице-спикер Любовь Слиска, лидер «Отечества» прошлого созыва Вячеслав Володин или председатель регламентного комитета Олег Ковалев, пересевшие в 1999 году в парламент из органов исполнительной власти регионального или районного уровня.

Для удобства оценки, пусть и с большой долей условности, 160 членов фракции можно считать профессиональными депутатами, хотя есть среди них и крупные предприниматели, оставшиеся преимущественно таковыми несмотря на приобретенный депутатский опыт (как, к примеру, уже упомянутый в другом ряду Груздев, владелец сети супермаркетов «Седьмой континент», бывший до избрания в Госдуму депутатом Мосгордумы).

Другая половина нынешней фракции ЕР, впервые рекрутированные в представительную власть 149 единороссов, в основной части – именно бюрократы, набранные преимущественно в органах исполнительной власти, а также (вторая, но существенно меньшая по численности группа) – бизнесмены, основная часть которых представляет крупный региональный капитал. Классическое для Верховных Советов СССР и РСФСР (РФ) и двух первых Дум делегирование в Парламент по признаку позитивного имиджа (главные врачи, директора школ) становится все менее востребованным. Таковых в ЕР единицы. Устаревает и использование привлекательных для народа «любимцев». Их в «Единой России» трое – Александр Розенбаум и Владислав Третьяк (избранные в 2003 году), Александр Карелин, депутатствующий с третьей Думы.

В количественном и процентом соотношении новоприобретенная часть ЕР выглядит так:

чиновники – 84 депутата (56,5 %);

бизнесмены – 54 депутатов (36,5 %);

представители социальной элиты (врачи, журналист) – 6 депутатов (4 %; под журналистом подразумевается Александр Хинштейн);

знаменитости – 2 шоу-депутата (1,4%).

В этот расклад не вмещаются еще два новых депутата ЕР. Один из них, занимающий высокое статусное положение, председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин должен проходить под кодовым именованием «питерский» как ученик и адвокат Собчака. Второй сложный случай – Руслан Ямадаев, бывший бригадный генерал при Джохаре Дудаеве, перешедший на сторону Кадырова и дослужившийся до руководителя чеченского отделения «Единой России».

Хотя ряд чиновников открывают бывшие заместители министра (МВД – Владимир Абдуалиевич Васильев9, МЧС – Валерий Востротин), в массе своей это уровень начальников управлений областных или глав районных администраций, а также вовсе мелкотравчатых бюрократов, вовремя вписавшихся в очередную партию власти. Это прекрасно управляемая и дорожащая проникновением в высшие сферы часть фракции, готовая жать на любые кнопки. Сюда же следует отнести и несколько военных и правоохранительных управленцев, также привыкших к дисциплине – например, генералов Виктора Заварзина и Алексея Розувана.

Региональные коммерческие элиты, избравшиеся депутатами и вступившие в ЕР, также не склонны к самоуправству. Основная часть единороссов этого типа заведомо шла от «Единой России» – в нее же: из 82 избранных в качестве независимых, в порядке самовыдвижения, и вступивших затем в проправительственную фракцию лишь 9 коммерсантов. Прочие 46 представителей бизнеса уверенно шли именно в «Единую Россию». Рассматривая Думу как лоббистскую площадку, а себя – игроками, защищающими интересы своего бизнеса, они менее всего настроены на ссоры с Правительством. Реформы, меняющие политический режим (такие как реконструкция избирательного законодательства), обходят их стороной. Большинство депутатов-бизнесменов – молчуны. Из 55-ти 16 не проронили за год ни слова, еще 7 – выступили лишь однажды. Среди молчальников – Николай Борцов (соковый магнат, ЭКЗ «Лебедянский»), Павел Семенов («Волга-Роснефтетранс»), Ринат Губайдуллин («Татфондбанк»), Асанбуба Нюдюрбегов («Балтавтотрейд»), Леонид Симановский («Новатэк»).

Показателен пример Владимира Крупчака, возглавлявшего до избрания Архангельский ЦБК, а в Думе – подкомитет по лесу Комитета по природным ресурсам и природопользованию. Ясно, что контролируя рабочую группу по правительственному проекту Лесного кодекса РФ, принятому в первом чтении весной 2005 года, депутат Крупчак будет прежде всего продвигать интересы лесопользователей. Именно поэтому выдвигавшийся как независимый Крупчак с ходу оказался в «Единой России», где ведет себя тихо (4 выступления за полтора года) и демонстрирует, как и почти всего его коллеги, 100-процентную послушность.

Это качество – ключевая характеристика фракции большинства. Несколько плохо управляемых мажоритарников растворяются в общей массе и постепенно из нее выдавливаются (Б.Виноградов, В.Гартунг). Фракция демонстрирует высокий уровень организованности и сплоченности. Показатель сплоченности, рассчитанный на основе 50 существенных голосований, – 95,33%.

Обладая квалифицированным большинством, без труда обеспечивая прохождение или блокирование любых вопросов, ЕР ввела внутреннюю, непубличную процедуру «нулевого чтения». Проблема здесь не в том, что повестка дня предварительно обсуждается на фракции, вырабатывающей позицию. Это происходило и происходит во всех депутатских объединениях. Хуже то, что диалог с Правительством (который по социально-экономическим законопроектам, конечно, ведется) происходит в закрытом режиме совещания, а не в форме парламентской дискуссии. «Единая Россия», действительно, спорила с Правительством о «монетизации» и добилась (во многом, усилиями председателя Комитета по труду и социальной политике Андрея Исаева) определенных изменений. Однако вся тяжесть полемики была вынесена из зала заседаний палаты в другие помещения.

О том же, как происходит диалог с президентской администрацией, красочно рассказал депутат Анатолий Ермолин, вычищенный за это из ЕР (см. выше в разделе «Послушность»). Руководство фракции в лице Олега Морозова назвало поступок Ермолина «нетоварищеским», но никаких опровержений распространенных им сведений не последовало.

Столкнувшись с волной негодования, вызванной принятием 122 закона, «Единая Россия», с начала 2005 года предпринимает неуклюжие телодвижения, призванные показать публике несогласие с курсом Кудрина-Зурабова. Первый вице-спикер Слиска регулярно выступает теперь с теоретическими рассуждениями на тему «снять наконец Зурабова». Однако рассчитанная на телезрителей критичность никак не сказывается на голосованиях фракции по правительственным законопроектам.

Межеумочная позиция единороссов как нельзя лучше проявилась 9 февраля 2005 года при голосовании по вопросу о недоверии Правительству. ЕР не придумала ничего лучше, как не участвовать в голосовании. Владимир Катренко, заместитель руководителя фракции, затем оправдывался: «То, что основное большинство не проголосовало, мне кажется, не принципиально. Было принято такое решение – воздержаться основному большинству. И я абсолютно убежден, что, если бы вопрос стоял голосовать «за» или «против», мы бы видели однозначный результат по поводу нашей позиции. Здесь я не вижу желания спрятаться за процедурой, позиция и так понятна. Эту ситуацию с голосованием теперь умело используют наши оппоненты, и здесь у нас, я думаю, недостаточно политического опыта. Я и к себе это отношу. Если бы мы предполагали, что будет такое количество вопросов, я абсолютно убежден, что было бы принято принципиальное решение – голосовать против. Я не вижу здесь никакой корысти и никакой такой особой подоплеки» (МН-События, № 6, 11 февраля 2005 года).

Ничего не изменили в консолидированной поддержке «Единой Россией» правительственного курса и продемонстрированные публике в мае 2005 года и затем надежно упрятанные «крылья»: якобы правое, представленное Владимиром Плигиным, Андреем Макаровым и Виктором Плескачевским, и вроде как левое, за которое отвечает Андрей Исаев. О каких смещениях и расхождениях политических платформ может идти речь, если в голосованиях оба «крыла» складываются воедино до полной неразличимости?

Ликвидация мажоритарной системы – с того самого момента, как это решение было оглашено Президентом 16 сентября 2004 года – не могла не повлиять на усиление иерархических начал во фракции ЕР и, в определенной степени, преследовала, по-видимому, эту цель. Зависимость одномандатников от руководства повысилась, ведь в дальнейшем для того, чтобы остаться депутатами, им придется стать списочниками. Попадание же в список и место в нем зависят от согласования и утверждения каждой кандидатуры президентской администрацией.


«Родина»


«Родина» – единственная из фракций нынешней Думы, образованная на основе межпартийного блока (Партия российских регионов, Социалистическая единая партия России – Духовное наследие, партия «Народная воля») и в силу этого не являющаяся монолитной и сплоченной (показатель сплоченности – 83,61%, самый низкий из четырех депутатских объединений), в том числе по позиционированию относительно политики, проводимой Кремлем и Правительством.

Ядро блока составляет отряд «новых политиков», собранный вокруг Дмитрия Рогозина и при его активном участии из близких ему государственников и патриотов. Это наиболее активная часть фракции (Михаил Маркелов, Андрей Савельев, Сергей Чаплинский и другие). Другая группа включает их старших товарищей, начиная с патриарха Валентина Варенникова и продолжая патриотическими публицистами Александром Крутовым и Натальей Нарочницкой. Кроме того, фракцию образовывали возвращенные в большую политику активные парламентарии 90-х, лидеры «Народной воли»: Сергей Бабурин, Сергей Глотов, Николай Павлов.

В отличие от ЕР и КПРФ, в «Родине» – меньшинство бывших депутатов (12 из 41, или 28 %), сошедшихся из самых разных депутатских объединений прошлой Думы – «Народного депутата» (Рогозин, Сергей Шишкарев), «Регионов России» (Виктор Алкснис, Анатолий Грешневиков, Владимир Петрович Никитин10, Валентина Савостьянова, Олег Шеин), КПРФ (Сергей Глазьев, Игорь Родионов), Агропромышленной группы (Олег Мащенко, Сергей Прощин, Виталий Южилин) и даже «Единства» (Александр Чуев – по первоначальной его прописке в 2000 – 2002 гг.).

В «Родине» почти нет чиновников и коммерсантов. К чиновникам относятся Юрий Сентюрин, бывший вице-губернатор Нижегородской области, и Иван Харченко (5 % списочного состава фракции), к коммерсантам – считающийся «чубайсом» партии «Родина» энергетик Александр Бабаков, президент красноярских товаропроизводителей Валерий Сергиенко, бывший депутатом Госдумы второго созыва, глава крупной московской риэлторской конторы Марина Лебедева. Особняком стоял Виктор Геращенко, впоследствии ушедший в ЮКОС.

В рядах «Родины» гуще, чем в «Единой России», замес прямых выходцев из спецслужб: Игорь Морозов, Андрей Жуков (руководитель московского отделения партии «Родина»), Николай Леонов, Юрий Сентюрин.

По политическому позиционированию 2004 – начала 2005 гг. «Родина» может быть разделена на две группы: 1) выступающих против правительственной социально-экономической политики, но в целом (хотя и не полностью) поддерживающих инициативы Президента; 2) не поддерживающих не только Правительство, но и политический курс Кремля. То, что вторых меньшинство, отчетливо видно по голосованиям. В группу жестких оппозиционеров (хотя и с различной степенью жесткости и различной ее публичной проявленностью) входят Алкснис, Бабурин, Глазьев, Глотов, Павлов, Савостьянова, Шеин. Оппозиционность определяется в данном случае не по параметру идеологии и личного оппонирования Кремлю, а исключительно как голосовательная по наиболее важным законопроектам. При этом «бабуринцы» в целом менее послушны, чем «рогозинцы».

Наиболее лояльна к Кремлю часть «Родины», удерживающая знамя Социалистической единой партии (СЕПР). В 2005 году эта блокообразующая партия была представлена во фракции единолично тренером Путина по дзюдо Василием Шестаковым, введшим в партию большую группу активистов возглавляемой им общественной организации «Спортивная Россия». Он был единственным, воздержавшимся при голосовании 9 февраля 2005 года о недоверии Правительству (в целом «Родина» проголосовала за недоверие).

Выращенный в кремлевской пробирке за несколько месяцев до выборов оппозиционный блок предназначался для ослабления КПРФ, и эта задача была успешно выполнена. Сразу же после выборов внутри фракции начались и продолжают происходить центробежные процессы. Вначале был ослаблен и выдавлен на обочину фракции ее первоначальный этикеточный лидер Глазьев, служивший обманной приманкой для коммунистического электората. К лету 2005 года перешло в завершающую стадию вытеснение Бабурина, вице-спикера Думы от «Родины». Дело дошло до распада блока и образования пятой фракции: Бабурин является лидером «Народной воли», одной из блокообразующих партий, которая в самом конце весенней сессии 2005 года образовала в Думе другую «Родину». 8 июля, в последний день работы палаты, в Регламент были внесены уточнения, позволяющие клонировать фракцию, образованную избирательным блоком.

Не вызывает особых сомнений, что кадровая политика и в целом курс фракции Рогозина прочерчивается штурманами президентской администрации. Этот курс сочетает социально-экономический популизм с приверженностью унитаризму и вертикализации власти. Для терпкости в идеологический коктейль «Родина» входит изрядная доза национализма и великодержавного шовинизма. Что касается происшедшего раскола и выхода из блока более последовательных в своем программном противостоянии режиму оппозиционеров-националистов, то эти изменения способны произвести на ориентацию рогозинской части «Родины» диаметрально противоположное воздействие. Можно ожидать демонстративной радикализации «Родины» в сторону агрессивной ксенофобии, ужесточения национал-патриотической риторики (что будет подтверждать подготовку Рогозина на роль пугала, понуждающего голосовать в 2008 году за официального кандидата власти – по сценарию 1996 года, когда роль «страшилы» досталась Зюганову). Однако такое позиционирование неизбежно столкнет рогозинскую «Родину» с бабуринской. Конечно, и Бабурину в кремлевской администрации могут выбрать приемлемую линию поведения, однако придерживаться ее лидеру новообразованной фракции будет непросто, исходя из состава «народовольцев»: таким как Алкснис, Грешневиков и Павлов никто не указ. Правда, в этом, возможно, и состоит замысел «кукловодов». Если «Родина» Рогозина будет давить на те же националистические педали, что и «Народная воля», это может привести к соревнованию «бешеных псов», конечной демонизации образа Рогозина как «фашиста» с последующим разыгрыванием из него главного оппозиционера и оперного злодея на выборах 2008 года. В качестве другого не менее вероятного сценария можно рассматривать смысловое разделение «Родины» на национал-патриотическую (бабуринскую) и «социалистическую» – или, если угодно, «национал-социалистическую» (рогозинскую) части. В этом случае становится понятным восстановление в лидерских правах обиженного Глазьева (смещен с поста руководителя фракции в марте 2004 года и восстановлен в июле 2005 «на период осенней сессии») и вступление в рогозинскую «Родину» Олега Шеина. Таким образом Кремль убивает двух зайцев, во-первых, заостряя «Родину» как оружие для окончательного изгнания КПРФ из парламента и создавая таким образом «пробирочных левых», во-вторых – оформляя подконтрольную националистическую группу в парламенте.

Полезно помнить, что Рогозин, выступающий сегодня в защиту социальных прав и собирающий протестный электорат, в бытность свою депутатом третьей Думы послушно следовал «генеральной линии» и голосовал за все, что требовалось: за ввоз ядерных отходов, за ограничивающий права работников Трудовой кодекс, за драконовский закон о гражданстве (бьющий по интересам тех самых соотечественников, которые вроде бы защищает бывший лидер Конгресса русских общин), за разрушительный для местного самоуправления закон об общих принципах его организации, – т.е. за все то, против чего он сегодня выступает.

Глазьев же, использованный на выборах 2003 года с его программой социальной справедливости и экономического роста, до середины 2005 года Рогозину, судя по всему, был малоинтересен. Уже на президентских выборах Глазьеву не удалось добиться поддержки своей кандидатуры возглавляемой им тогда фракцией. С тех пор ему приходилось общаться с коллегами посредством открытых писем. В письме от 30 июня 2005 года он обличал и тех, и других, и третьих, призывая Рогозина «покаяться перед партнерами по блоку» и «предложить для всех организаций, входивших в блок «Родина», приемлемые условия объединения в единую партию», требуя от Бабурина «прекратить прислуживать президентской администрации в своих меркантильных целях, выполняя поручения кремлевских интриганов по развалу "Родины"» и обвиняя в таких же кулуарных сделках с администрацией председателя генсовета СЕПР Шестакова. Удивительно, что Глазьев, согласившийся участвовать в заглавной роли в выборном спектакле «Родина», не адресует такие же упреки себе: если Бабурин, по наводке кремлевских или нет, расколол фракцию, то Глазьев, предав КПРФ, расколол избирателей.

Повторное призвание Глазьева к руководству фракцией, скорее всего, не более чем маневр Рогозина, временное отступление, необходимое, чтобы удержать знаковую фигуру, в случае ухода которой из «Родины» создалось бы впечатление полного развала. Соскучившийся, видно, от невостребованности, Глазьев согласился возглавить фракцию на полгода, по сути – с испытательным сроком, по истечении которого определившийся с предвыборной идеологией Рогозин вернет себе бразды правления. Для этого им учрежден институт трех сопредседателей фракции: помимо Глазьева, таковыми являются Валентин Варенников и сам Рогозин. Предполагается, что весной 2006 года «Родиной», в порядке очередности, будет руководить 82-летний генерал, за спиной которого будет вершить дела третий сопредседатель.

К моменту изгнания Бабурина (июль 2005 года) партийный расклад в развалившейся фракции выглядел следующим образом:


ф.и.о.

выдвижение на выборах 2003 года

избрание по одномандатному округу или федеральному списку блока «Родина» (0)

партийная принадлежность на июнь 2005 года

Алкснис В. И.

Великая Россия – Евразийский Союз

111 и.о.

Народная воля

Бабаков А. М.

Родина

0

Родина

Бабурин С. Н.

Родина

0

Народная воля

 Бадалов Р.М.

Родина

0

сторонник партии «Родина»

Варенников В. И.

Родина

0

сторонник партии «Родина»

Викторов И. К.

Родина

0

Народная воля

Глазьев С. Ю.

Родина

113 и.о.


Глотов С. А.

Родина

0

Народная воля

Грешневиков А. Н.

Родина

190 и.о.

Народная воля

Григорьев С. М.

Родина

0

Родина

Денисов О. И.

Родина

0

Родина

Жуков А. Д.

Родина

0

Родина

Крутов А. Н.

Родина

0

Родина

Лебедева М. Я.

Родина

0

Родина

Леонов Н. С.

Родина

0

Народная воля

 Маркелов М.Ю.

Родина

0

Родина

Мащенко О. И.

Родина

0

Народно-патриотическая партия России

Морозов И.Н.

Единая Россия

150 и.о.

Родина

Мухина Е. Ю.

Родина

0

исключена из СЕПР

Нарочницкая Н. А.

Родина

0

сторонник партии «Родина»

Никитин В. П.

самовыдвижение

85 и.о.

Родина

Павлов Н. А.

Родина

0

Народная воля

Прощин С. А.

Родина

0


Рогозин Д. О.

Родина

76 и.о.

Родина

Родионов И. Н.

Родина

0

Народно-патриотическая партия России

Савельев А. Н.

Родина

0

Родина

Савельев Ю. П.

Родина

0

Родина

Савельева И. В.

Родина

0

Народная воля

Савостьянова В. Б.

Партия Возрождения России – Российская Партия ЖИЗНИ

137 и.о.

Родина

Сентюрин Ю. П.

Родина

117 и.о.

сторонник партии «Родина»

Сергиенко В. И.

Родина

0

КПРФ

Султанов Ш. З.

Родина

0

Родина

Фоменко А. В.

Родина

0

Народная воля

Харченко И. Н.

Родина

44 и.о.

Родина

Чаплинский С. И.

Родина

0

Родина

Чуев А. В.

Родина

0

Родина

Шеин О. В.

самовыдвижение

63 и.о.

Родина

Шестаков В. Б.

Родина

0

СЕПР

Шишкарев С. Н.

Родина

46 и.о.

Родина

Южилин В. А.

Родина

101 и.о.

Родина


Обеспечив 13 подписантов11 под так называемым «письмом 500» к Генеральному прокурору, ставшим манифестом воинствующего антисемитизма, фракция «Родина» держит в своих рядах руководителей Народно-патриотической партии России (НППР) Игоря Родионова (председатель, бывший министр обороны РФ) и Олега Мащенко (заместитель председателя), – судя по всему, эти двое намерены остаться с Рогозиным. Идеолог НППР Владимир Милосердов, ныне считающийся председателем ее исполкома, известен пропагандой «национально-пропорционального представительства во всех структурах» и призывами «сбросить масонско-сионистское либерально-демократическое иго».


ЛДПР


После выборов 2003 года фракция ЛДПР обрела второе дыхание. Если в прошлом созыве в ЛДПР под конец оставалось 13 депутатов, из которых за всех парламентскую активность проявляли Владимир Жириновский и Алексей Митрофанов, то в четвертой Думе фракция выросла и количественно – почти втрое (37 депутатов, но в 2005 году Константин Ветров и Арсен Каноков переместились в ЕР), и качественно. Ставка при формировании списка была сделана на партийный актив – молодых и амбициозных сотрудников центрального аппарата партии, помощников вождя, руководителей региональных отделений. 10 из 37 членов фракции на момент избрания были не старше 35 лет (из них 3 – до 30 лет), еще 12 – не старше 40 лет. Жириновский, 1946 г.р., – старейший по возрасту среди депутатов своей фракции. В результате в ЛДПР сложился достаточно бойкий ансамбль, демонстрирующий высокие показатели «говорливости». Сергей Иванов, Николай Курьянович, Владимир Овсянников, Алексей Островский, Алексей Чернышов подражают ораторскому искусству лидера. В конце почти всех пятничных заседаний, в регламентный час политических заявлений, разыгрывается еженедельный бенефис новой поросли ЛДПР, которые говорят обо всем, ругают КПРФ и особенно «Родину» (но на «Единую Россию» замахиваются редко) – правда, в полупустом зале.

Из 29 пришедших во фракцию новых депутатов 19 (65 %) – партийные функционеры и активисты из центра и регионов. Бизнес в ЛДПР также представлен неплохо – как повторно ставшими депутатами банкиром Ашотом Егиазаряном, Сулейманом Керимовым («Нафта-Москва»), так и избранными впервые бывшим вице-президентом компании «Базовый элемент» Валентином Бобыревым (на момент избрания был заместителем главы администрации Новосибирской области), заместителем гендиректора «Русала» Евгением Ивановым, главой холдинга «Синдика» Арсеном Каноковым (в 2005 году перешел в ЕР), генеральным директором Афипского НПЗ Василием Тарасюком, лесным магнатом Дамиром Шадаевым, Александром Скоробогатько (концерн «Делми»).

Чиновников немного: тот же Бобырев, питерский замначальника управления администрации Владимир Чуров (бывший сослуживец Путина) и таможенный чин Олег Скорлуков.

Поддержана в ЛДПР и традиция семейственного депутатства. Следуя примеру Жириновского, руководитель московской партийной организации Михаил Мусатов сделал депутатом своего 27-летнего сына Ивана, занимавшегося продовольственным бизнесом. Ни отец, ни сын не проявляют особого внутридумского энтузиазма (Мусатов-отец имеет очень сверхнизкий рейтинг активности – 2 выступления в обсуждениях за полтора года; у Мусатова-сына какая-либо активность и вовсе отсутствует).

Умело играя на нескольких полях (кремлевском, популистском и на поле собственной эклектичной политической концепции) Жириновский удерживает фракцию от сползания в стопроцентную поддержку как Президента, так и Правительства, а в сложных случаях напускает туман неопределенности, и тогда часть фракции голосует «за», часть «против», часть не голосует. Такой тактики ЛДПР придерживалась при голосованиях по «монетизации» (где Жириновский был против, а 11 жириновцев – «за»), о недоверии Правительству (Жириновский и еще 9 депутатов из партактива – «за», 1 (Леонид Слуцкий) – «против», 24 – не голосовало) и во многих других случаях.

При этом Жириновский не кривит душой, поддерживая кремлевский сценарий государственного строительства – назначаемость губернаторов, переход к пропорциональной избирательной системе, укрупнение территориальных субъектов, ужесточение антитеррористического законодательства. За все это он ратовал со всех трибун все 12 лет своей парламентской истории, не совпадая в этих предпочтениях с властью. Говорить, таким образом, приходится не о совпадении Жириновского с властью (как совпадает с ней во всем «Единая Россия»), а о совпадении нынешнего режима с программой Жириновского (за исключением разве что мытья сапог в Индийском океане).

При имеющемся у ЕР квалифицированном большинстве особой нужды в голосах ЛДПР у исполнительной власти нет (в отличие от третьей Думы, где 13 голосов Жириновского определяли иногда исход важнейших голосований). В принципе, ЛДПР наверняка вольна голосовать как заблагорассудится. Но, несмотря на это, она старается не отступать далеко от «Единой России» и не переходит в стан несогласных. Тому есть, по крайней мере, две причины. Во-первых, и для администрации с Правительством, и для думского большинства лучше, когда все спущенные сверху «правильные» инициативы одобряются не только голосами «Единой России»: при наличии голосов ЛДПР можно без обмана говорить, что то или иное решение поддержано «различными» (или «несколькими») политическими фракциями (ту же роль играет голосование независимого Невзорова). Во-вторых, нельзя исключать возникновения в ЕР раскола, пусть и весьма гипотетического. Ближе к новым выборам часть единороссов, не рассчитывающая попасть на проходные места в списке и озабоченная попаданием хотя бы в региональные парламенты, либо почувствовавшая в родной фракции упаднические настроения, может сменить ориентацию. Уход из ЕР Валерия Зубова в этом смысле показателен. И даже если дело не дойдет до формального разрыва ткани, к 2006 году «Единой России» будет все сложнее добиваться солидарной позиции (особенно с учетом готовящейся новой порции антисоциальных реформ). В этой ситуации 35 голосов ЛДПР могут оказаться полезными. Понимая это, Жириновский, будучи прагматиком до мозга костей, не дает команде расслабиться, поддерживая настрой на синхронное голосование с ЕР, за некоторыми исключениями, которые он может себе пока позволить. Сплоченность фракции по голосованиям – 92,96%.


КПРФ


КПРФ – сложившаяся, хотя и ослабленная команда, состоящая, в большинстве своем, из депутатов прошлых созывов (37 из 48 членов фракции, или 77 %). 35 их перешло из прошлой Думы, один (Николай Кондратенко) на момент избрания был членом Совета Федерации, один (Николай Езерский) работал на постоянной основе депутатом Свердловской облдумы. Оставшаяся треть состоит из ранее не депутатствовавших активных региональных партийцев (таковых трое – Михаил Заполев, Барнаул; Махмуд Махмудов, Дагестан; Виктор Кузнецов и Анатолий Локоть, Новосибирск), статусного дипломата Юлия Квицинского и претендующего последнее время на ведущую роль в партии Владимира Кашина. Самостоятельной и одной из самых активных политических фигур во фракции является Виктор Тюлькин, первый секретарь ЦК Российской коммунистической рабочей партии – Российской партии коммунистов. Бизнесменов во фракции немного, но те, что есть – не из последних: финансист партии Виктор Видьманов (Росагропромстрой), Петр Романов (Красноярский химкомбинат), Сергей Собко (руководитель крупного подмосковного межотраслевого холдинга «Собко и К»), плюс люди ЮКОСа – Алексей Кондауров (советник ЮКОС-Москва) и Сергей Муравленко (председатель совета директоров «Инвестпром-групп»). Последнего называют (возможно, в целях антикоммунистической пропаганды) самым богатым из ныне действующих депутатов.

Более половины фракции – представители высшего эшелона КПСС, первые и вторые секретари, другие номенклатурные партийцы эпохи до 1991 года. В силу занятия ими первых мест в федеральном списке и сокращения полученного КПРФ процента на выборах фракция сильно постарела: о тех временах, когда в ней числилась самый молодой депутат Думы Дарья Митина (созыв 1996 – 1999 гг.), прошедшая в Думу, потому что в региональных частях списка проходили третьи и четвертые номера, коммунистам остается только вспоминать.

На 2005 год 17 из 48 (или 35 %) депутатов КПРФ достигли возраста 60 лет. Всего 4 фракционера могут называться молодыми – им нет еще 50 лет (Владимир Гришуков, Николай Езерский, Иван Ждакаев, Анатолий Локоть). Но ни одного коммуниста моложе 40 лет в Думе нет (в ЛДПР таковых более половины). Самый молодой член фракции Александр Афанасьев, 1965 г.р., перешел в 2005 году в «Единую Россию». В «Единой России» 6 депутатов 1974 – 1976 г.р.

Хотя партийные руководители, составляющие большинство в КПРФ, в прошлом были крупными функционерами, ни одного депутата, пересевшего в нынешний созыв во фракцию Компартии из действующего эшелона бюрократии (за исключением престарелого посла в Норвегии Квицинского), нет.

КПРФ последовательно оппозиционна. При этом ей удается не соскользнуть в обструкционизм и не действовать по принципу «мы против всего того, что поддерживается большинством». Так, коммунисты поддержали предложенную Президентом кандидатуру Сергея Степашина на должность председателя Счетной палаты.

Если в ЛДПР «смазанность» позиции (как, например, по вопросу о «монетизации») есть следствие политического расчета, в КПРФ разногласия по весьма значимым вопросам свидетельствуют, скорее, об отсутствии жесткой голосовательной дисциплины. К примеру, 5 видных членов фракции (включая Валентина Купцова и Ивана Мельникова) голосовали за закон «Об Общественной палате». Однако по принципиальным вопросам достигается стопроцентное солидарное сопротивление, в связи с чем КПРФ показывает по ключевым голосования истекшего периода нулевой индекс послушности. Сплоченность фракции оценивается (по 50-ти значимым голосованиям) как самая высокая из всех думских фракций – 95,93%.

Поскольку КПРФ основана на государственнической и даже великодержавной идеологии, не только либерально-экономические (что само собой разумеется), но и либерально-демократические ценности для нее малоприемлемы. Так что покушения на свободы (свободу совести, свободу слова, свободу творчества), от кого бы они ни исходили, не могут, казалось бы, вызывать возражений КПРФ. Действительно, будучи крайними консерваторами, коммунисты методично голосуют за проекты о введении цензуры в СМИ (под видом борьбы с культом насилия и жестокости), об ограничении миссионерской деятельности и тому подобные сюжеты, не поддерживаемые Правительством. Последнее обстоятельство немаловажно: помимо исповедуемой КПРФ концепции социального государства как государства «вмешивающегося», методичная поддержка фракцией обреченных на отклонение идеологических проектов используется в пропагандистских целях как доказательство нежелания властей решать насущные вопросы и прислушиваться к требованиям населения.

В то же время область гражданских и политических прав и свобод является для КПРФ весьма зыбкой территорией. Находясь в положении теснимой оппозиции, самой злобой дня коммунисты принуждаются выступать уже ни за одни только социальные права (за что они выступали бы всегда), но и за политические и личные свободы – пусть и недостаточно последовательно. КПРФ не только голосовала против ограничения свободы публичных собраний в первом чтении правительственного законопроекта о митингах, но и, после некоторых колебаний, не согласились с ужесточением уголовного процесса, выступив против увеличения до 30 суток возможности содержания под стражей без предъявления обвинения по так называемому «проекту Райкова», равно как выступила против законопроекта «О противодействии терроризму» как нарушающего конституционные права граждан. Эти моменты свидетельствуют о происходящих внутри КПРФ неоднозначных процессах идеологического брожения. В КПРФ есть отдельные депутаты, способные солидаризироваться с «правом прав человека» в большей (как Олег Смолин) или меньшей степени (как, частично, Виктор Илюхин).

Однако значительно распространеннее среди членов этой фракции национал-патриотические идеологемы и лозунги. Националистической демагогией не брезгует и главный коммунист Геннадий Зюганов. Именно слева, от генерал-юдофоба Альберта Макашова и «батьки» Николая Кондратенко, звучат в зале заседаний Государственной Думы антисемитские высказывания. Шесть коммунистов (помимо Макашова и Кондратенко, это Николай Езерский, Владимир Кашин, Петр Свечников, Сергей Собко) вместе с «родинцами» поставили свои подписи под обращением к Генпрокурору, призывающим «проверить» деятельность иудейских организаций.


Внефракционные депутаты


Группа внефракционных депутатов почти полностью состоит из опытных политиков, бывших депутатами до избрания в Думу четвертого созыва (17 из 19 независимых; на 1 ноября 2004 года). 14 из них были депутатами Госдумы, в том числе 12 – двух и более созывов. Один – членом Совета Федерации (Игорь Морозов, вышедший из ЕР и позднее перешедший в «Родину»). Галина Хованская была депутатом Мосгордумы двух созывов, Антон Баков – членом Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области (хотя последнего предпочтительнее рассматривать в качестве авторитетного бизнесмена). Лишь 2 из 19 независимых впервые вошли в представительный орган: новосибирский тележурналист Станислав Насташевский, представляющий уникальный случай победы в одномандатном округе нового политического игрока над кандидатом партии власти, и Евгений Ройзман, президент екатеринбургского общественного фонда «Город без наркотиков», прошедший за счет позитивного имиджа, поддержки губернатора Росселя и ОПС «Уралмаш». Характеризовать Ройзмана можно, в зависимости от симпатий и восприятия, в широком диапазоне от модульного демократа неопределенной масти до националиста и ксенофоба.

В Государственной Думе четвертого созыва нет демократической фракции в том специфическом понимании этого определения, которое закрепилось за такими разными партиями как СПС и «Яблоко». Иными словами, в Думе нет сегодня фракции либерального направления, если вкладывать в слово «либерализм» более антиэтатистское, чем экономическое содержание. Четыре представленных в Думе коллективных политических субъекта отражают государственническую политическую ориентацию.

Хотя среди одномандатников, оставшихся неприсоединившимися, есть несколько последовательных либералов, включая в их число и двух представителей «Яблока», эти депутаты, будучи самостоятельными и своеобразными политиками, имеют объединяющую их антиправительственную позицию, но стоят при этом на несхожих идеологических платформах. Не имея организационной спайки, не играя командой, они с неизбежностью оказались на обочине собственно парламентской работы (что не исключает заметного участия некоторых из них в политической жизни). Лишь благодаря огромному опыту парламентской работы Оксаны Дмитриевой, Михаила Задорнова, Сергея Алексеевича Попова, Виктора Похмелкина, Владимира Рыжкова, Галины Хованской и их высокому экспертному потенциалу по конкретным отраслям права, рейтинг их думской активности остается достаточно высоким.

Но даже если вынести за скобки серьезные различия между названными депутатами (а также примыкающими к ним Святославом Насташевским и Евгением Ройзманом) и рассматривать их деятельность исключительно в плоскости оппонирования президентским и правительственным инициативам, нельзя не признать ее фрагментарности. Несколько институционально не связанных депутатов не могут контролировать весь думский процесс, охватывать все законодательные направления, даже если их задачей в силу их количественной маломощности становится лишь критическое реагирование на решения думского большинства. Если же расположить вышеперечисленных независимых по консервативно-либеральной оси, а также развести их по исповедуемым им политическим концепциям «направо» (в угол экономического либерализма) и «налево» (к социал-демократии), то с одной стороны окажутся Задорнов и Похмелкин, ближе к ним Рыжков, левее же – Попов, Хованская и Дмитриева. Ройзман по голосованиям ближе к «Родине» с ее культом «сильного государства».

Часть независимых в силу различных причин играют свою собственную игру в Думе (Николай Гончар, а также абсолютно внесистемный Виктор Черепков12) или вне Думы (Антон Баков, Александр Невзоров, Геннадий Семигин). Независимые левые, извергнутые из КПРФ в третьей Думе (Светлана Горячева, Геннадий Селезнев), а затем и в четвертой (Елена Драпеко, Леонид Иванченко, Александр Куваев), хотя голосуют более-менее согласованно, уступают независимым либералам в законодательном и политическом драйве.


Таблица

Статистические портреты думских фракций


Фракция

Кол-во докладов
на 1 депутата

Кол-во протокольных поручений
на 1 депутата

Кол-во выступлений на 1 депутата

«Единая Россия»

5,16

0,42

22,60

КПРФ

2,25

3,17

72,15

«Родина»

1,59

2,20

36,73

ЛДПР

1,27

4,97

52,51

Независимые

4,36

1,73

48,09

В среднем по Думе

4,18

1,30

32,90


Таблица

Статистика законотворческой активности фракций

2004 год

Фракция

Число законопроектов внесённых в Государственную Думу на 1 депутата фракции

КПРФ

0,50

«Родина»

1,76

Независимые

3,63

ЛДПР

0,97

«Единая Россия»

2,95

В среднем по Думе

2,41


Таблица

Депутаты-молчальники по фракциям


Фракция

Кол-во депутатов-молчальников

% от общего числа
фракции

  1. «Единая Россия»

62

20,33

  1. ЛДПР

9

24,32

  1. КПРФ

3

6,25

  1. «Родина»

7

17,07

  1. Независимые

4

19,05


Комментарий к таблицам


Характеристики фракций подтверждаются сравнительным анализом их активности.

«Единая России», захватив практически все руководящие посты в Думе и регулируя законодательный процесс, занимает первое место только по статусной графе «докладчики». При этом индекс докладов по законопроектам и проектам постановлений у внефракционных депутатов приближается к показателю «единоросов». Серьезно уступают представители правящей партии по числу внесенных ими законопроектов на депутата фракции: законотворческая производительность независимых на порядок выше. Протокольными поручениями, которые заявляются, как правило, не по законодательным, а по социально-экономическим и другим политическим вопросам, «Единая Россия» также не злоупотребляет. Любопытство не поощряется. Считается, что Правительство само знает, когда докладывать депутатам то, что им положено знать.

В парламентской дискуссии фракция большинства пассивна. Вместо отпора оппонентам единороссы предпочитают не давать им лишний раз слова, сокращать время обсуждения. Депутаты «Единой России» берут слово в 3,2 раза реже, чем коммунисты, занимая по выступлениям последнее место – на 30 % ниже среднего по Думе. «Единая Россия» содержит армию призраков (более 20 % членов фракции, не проронивших за год ни слова; к ним надо прибавить еще 7,3 %, или 22 депутата, выступивших за три сессии лишь однажды) – огромную массовку безгласных фракционеров. Они свидетельствуют о безынициативности проправительственной фракции, недемократичности ее устройства: говорить положено тем, кого назначили выступать. Прочие молчат, работают лишь их карточки.

58,5 % из числа молчальников-единороссов (считая высказавшихся за полтора года только один раз) составляют депутаты, избранные по одномандатным округам (52 из 89). Учитывая выявляемый по другим критериям довольно высокий активизм одномандатников, следует признать, что этой части фракции не рекомендовано избыточное говорение, за исключением тех, кто вправе говорить по должности. Так, высокий индекс одномандатника из «Единой России» Виталия Шубы (227 выступлений в обсуждении), первого зампреда бюджетного комитета, объясняется его положением докладчика по законопроекту о «монетизации», поддерживавшего, в том числе во втором чтении, позицию комитета по каждой поправке. Он должен был отвечать по каждой поправке, вынесенной на отдельное голосование.

В целом выступления единороссов – статусные. Высокие рейтинги в обсуждениях имеют докладчики, выступающие не с собственным «авторским» мнением, а реагирующие «от комитета» на вопросы и поправки депутатов других фракций. В основном, в этой роли выступают председатели ведущих комитетов: Олег Ковалев, Павел Крашенинников, Владимир Плигин, Андрей Исаев, Виктор Гришин, Константин Косачев, Валерий Драганов, Юрий Васильев, Владислав Резник, Виктор Плескачевский, Андрей Кокошин, а также регулярные докладчики от Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Александр Москалец, от Комитета по труду и социальной политике Фарида Гайнуллина.

Относительно высокую самостоятельную активность в зале пленарных заседаний проявляют лишь нетипичный единоросс Анатолий Иванов (155 округ; 119 выступлений), профсоюзный активист, один из организаторов Союза рабочих ВАЗа, а также лидер Народной партии Геннадий Гудков (107 округ; 74 выступления).

Напротив, активность коммунистов – политическая, ориентированная на дискуссию (или на монолог, так как правящая партия склонна игнорировать вопросы). Из 415 выступлений Виктора Тюлькина, прозвучавших в зале Госдумы за полтора года, только два – с докладом. Среди коммунистов – самый низкий процент молчальников. Фракция КПРФ инициирует и поддерживает в зале полемику (в первом ряду здесь, помимо Тюлькина, догоняющего по говорению Жириновского, основной спикер коммунистов Сергей Решульский, а также Олег Смолин, Анатолий Локоть, Тамара Плетнева, Виктор Кузнецов, Николай Кондратенко, Владимир Гришуков). Но и по среднему числу докладов на депутата фракции КПРФ, несмотря на вытеснение ее из законодательного процесса, находится не на последнем месте, хотя и сильно уступая здесь независимым и «Единой России», но значительно опережая «Родину» и ЛДПР. Сказывается наличие во фракции опытных профессионалов Сергея Штогрина (комитет по бюджету, 23 доклада), Виктора Илюхина (комитет по безопасности, 18 докладов), Олега Смолина (комитет по образованию, 14 докладов). В то же время в КПРФ – самый низкий показатель по внесенным законопроектам. Объясняется это двумя причинами. Во-первых, фракция не только не рассчитывает на принятие своих проектов, но и прекрасно понимает, что «Единая Россия» будет препятствовать их появлению в повестке дня. Во-вторых, социальные законопроекты, вносимые коммунистами, неизбежно связаны с дополнительным финансированием, в связи с чем тормозятся профильными комитетами на стадии предварительной оценки как не имеющие финансово-экономического заключения. Правительство, в свою очередь, месяцами не дает таких заключений авторам проектов.

Весьма средняя законотворческая отдача «родинцев» имеет те же объяснения. Но и по другим параметрам активность этой фракции не слишком высока. Предпоследнее место по индексу выступлений, примерно равный ЛДПР низкий показатель по депутатам-докладчикам объясняется специфическим составом «Родины». К системной законотворческой работе и к публичному обсуждению широкого круга правовых проблем привычны в «Родине», по большому счету, только Олег Шеин и Александр Чуев. Очень высокую активность демонстрирует на пленарных заседаниях Сергей Бабурин. Зато, помимо указанных в таблице 7-ми молчальников, еще 6 членов фракции имеют очень низкую активность: от 1 до 4 выступлений за 2004 год. Таким образом, молчальников и неразговорчивых в «Родине» 32 %.

Не иссякающая говорливость Владимира Жириновского и Алексея Митрофанова гасится при исчислении среднего по фракции полным молчанием каждого четвертого ее члена. Помимо 9 депутатов ЛДПР, не проронивших за полтора года ни слова, еще 7 высказывались не более четырех раз. Таким образом, 43 % «жириновцев» практически не задействовано в думских заседаниях.

Высокий законотворческий рейтинг внефракционных депутатов объясняется, как указывалось выше, участием Оксаны Дмитриевой и Галины Хованской в многофрагментном жилищном пакете. Это участие, обусловленное их большим экспертным потенциалом, ни в коем случае не было формальным (для формы в авторы жилищных законов было записано руководство «Единой России»). Равным образом, второе место по числу докладов, занимаемое независимыми депутатами, подтверждает их профессионализм и вовлеченность в законодательную работу. По большей части независимые выступали как докладчики от комитетов по политически нейтральным законопроектам: Сергей Попов – от Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству, Николай Гончар – от Комитета по бюджету и налогам, Владимир Рыжков – от Комитета по делам Федерации и региональной политике.

Молчальниками среди неприсоединившихся являются Антон Баков, Александр Куваев, Александр Невзоров, Геннадий Семигин. Если Невзоров, отсутствуя в Думе физически, присутствует в ней виртуально (его карточка участвует в голосовании), то Баков, не появляясь на рабочем месте, держит карточку при себе. Достоверно неизвестно, существует ли вообще такой депутат.

Представленность региональных интересов

Работа депутатов, избранных по одномандатным округам, с субъектами Федерации, от которых они избраны, возможна в разнообразных формах, если она вообще ведется депутатами. Региональный лоббизм далеко не всегда проявляется в публичной думской деятельности. Он может осуществляться в министерских кабинетах, в президентской администрации, в структурах бизнеса. Хотя, несомненно, способность депутата обеспечить интересы своей территории выражается и в законодательном процессе, прежде всего – бюджетном.

Нет ничего удивительного, что чем послушнее депутат федеральной исполнительной власти, чем он лояльнее, тем с большим успехом может он договориться, например, в Минфине, продвинуть финансирование какого-нибудь регионального объекта, пролоббировать поправку. Именно на этой струне играли в 2003, да и в 1999 году власти, доходчиво объясняя губернаторам и избирателям, что получив представителем в Думе какого-нибудь Шандыбина они сильно проиграют в субсидировании своей реципиентной области. В связи с чем понятливые губернаторы вовсю отрабатывали на выборах административный ресурс, стремясь получить себе полезного депутата, а главное – не пропустить вредного.

В еще большей степени угодные Кремлю результаты выборов на вверенной территории беспокоили губернаторов в смысле собственных карьерных выгод: пропустив оппозиционеров, глава региона рисковал быть взятым «на карандаш». Только благополучие губернаторов не всегда совпадает с интересами других граждан, и депутат, которым довольно региональное начальство, вовсе не обязательно думает о своих избирателях.

Губернатор мог поддержать проект закона о «монетизации», тем более после соответствующей проработки на Госсовете. Так, например, подписал положительный отзыв на законопроект глава Курганской области. Законодательная ветвь – Курганская областная Дума вовсе не представила отзыва. Но депутат от этой области Николай Безбородов, хотя и состоящий в «Единой России», голосовал против антисоциального проекта во всех трех чтениях. То же самое имело место на Сахалине. Но там против и законопроекта, и одобрения его областной администрацией был коммунист Иван Ждакаев, выступающий, как и все коммунисты, против правительственных предложений, не сообразуясь с мнением по этому поводу местных властей.

И эти примеры, и соотнесение отзывов региональных органов власти на законопроект о «монетизации» с голосованием депутатов, представляющих эти регионы (см. таблицу №), показывает, что подавляющее большинство одномандатников считает приоритетной для себя установки центра, а не решения, выработанные в субъектах РФ.

Таблица

Позиция законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и депутатов Государственной Думы по законопроекту о «монетизации» льгот

Оценивая расхождения и совпадения в отзывах и голосованиях, следует, как представляется, исходить из того, что в данном случае настоящая точка зрения губернаторов и представительных органов может не совпадать с обозначенной в поступивших в Думу положительных или нейтральных заключении. Зависимое от Москвы областное руководство, находя небезопасным направлять отрицательные заключения, в ряде субъектов предпочло не обозначать свою позицию. 20 субъектов Федерации вовсе не прислали отзывов. Но те местные власти, которые все же направили отрицательные заключения, вряд ли кривили душой. И потому, как голосовали депутаты Госдумы, имея перед собой эти отзывы, можно судить о наличии или отсутствии реальной связи между депутатом и территорией, от которой он избран.

12 субъектов Федерации представили к первому чтению законопроекта о льготах согласованные отрицательные заключения как законодательного, так и исполнительного органа. И ни в одном случае недвусмысленное мнение региона не было поддержано всеми избранными от него одномандатниками. Напротив, такого рода отзывы, поступившие от органов власти Республики Алтай, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Якутии, Тывы, Чувашии, Мурманской области, Эвенкийского АО, были их депутатами проигнорированы. Только в трех субъектах РФ из 12 нашлись депутаты, солидаризировавшиеся с региональной властью (и своими избирателями). В Хабаровском крае голосовал «против» единоросс Борис Резник (но второй депутат от края, также единоросс Вячеслав Шпорт – «за»). В Тульской области отрицательную позицию местных властей по законопроекту поддержали два депутата из трех, представляющих субъект – Дмитрий Савельев и Андрей Самошин (оба из «Единой России»). Александр Коржаков (ЕР), голосовал «за». Наконец, из столичных депутатов, где мэр и Мосгордума также дали проекту негативную оценку, 10 единороссов голосовали «за», 4 депутата не поддержали закон (из них три независимых – Галина Хованская, Михаил Задорнов, Николай Гончар – «против», один от ЕР, Константин Затулин, не голосовал). Таким образом, позицию Юрия Лужкова, одного из руководителей «Единой России», поддержали не его однопартийцы, а оппоненты, в том числе Гончар, антагонист московского мэра.

Еще в 19 субъектах отрицательные отзывы поступили из законодательных собраний, при иной (или не выраженной) позиции глав администраций. Поскольку мнение представительного органа по законодательному вопросу является предпочтительным, эти регионы также уместно считать определившимися в своем отношении к социальному секвестру. Но только в пяти из них это мнение было ретранслировано одномандатниками в голосовании: Геннадием Семигиным (вне фракций) от Хакасии, Борисом Виноградовым (ЕР) – от Амурской области, Олегом Шеиным («Родина») – от Астраханской области, Сергеем Штогриным (КПРФ) – от Еврейской АО, Николаем Харитоновым (КПРФ), Анатолием Локотем (КПРФ), Любовью Швец (КПРФ) и Святославом Насташевским (независимый) – от Новосибирской области. Четыре из этих субъектов имеют по одному депутату, и лишь от Новосибирской области избрано 4 депутата.

Новосибирская область – единственный крупный регион (считая состоящие из нескольких избирательных округов), не давший в партию власти ни одного депутата. Еще пять свободных от «Единой России» субъектов РФ имеют по одному депутату: Хакасия (Семигин), Астраханская область (Шеин), Еврейская АО (Штогрин), Калининградская область (Владимир Никитин, «Родина»), Сахалинская область (Иван Ждакаев, КПРФ).

За исключением Хакасии, перечисленные «свободные регионы» находятся в первую двадцатку рейтинга активности одномандатников. Так, Новосибирская область занимает 6 место по средней активности избранных от нее депутатов: ни один из них не является «спящим».

Из субъектов Федерации, от которых избирается по одному депутату, с большим отрывом лидирует по депутатской активности Астрахань с Олегом Шеиным («Родина). Он же входит в первую тройку по внесенным законопроектам. Далее следуют Калмыкия (Геннадий Кулик, «Единая Россия») и Мордовия (Виктор Гришин, «Единая Россия»). Но рейтинг Гришина, председателя Комитета по делам Федерации и региональной политике, – статусный. Напротив, Кулика, хотя и занимающего должность председателя Комитета по аграрным вопросам, отличает не только статусная, но и личная парламентская активность, в том числе первенство по внесенным проектам. Из «малых» субъектов РФ высокий индекс также у Еврейской АО (Штогрин), Калининградской (Никитин) и Курганской (Безбородов) областей.

Омская область могла бы возглавить список активности, если бы два ее представителя – один из сильнейших профессионалов парламентаризма Олег Смолин (КПРФ, 278 выступлений) и Александр Харитонов («Единая Россия», 83 выступления), депутат-специалист, регулярно представляющий законопроекты от Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству, не были вынуждены делить очки с молчальником Сергеем Воробчуковым («Единая Россия», 0 выступлений).

То же наблюдается и по Алтайскому краю. Независимый депутат Владимир Рыжков (148 выступлений) и член «Единой России» Николай Герасименко (48 выступлений) соседствуют с предпринимателем Андреем Кнорром (ЕР; 5 выступлений) и бывшим главой краевой администрации Львом Коршуновым (0 выступлений).

По Иркутской области, все депутаты от которой входят в «Единую Россию», статусный уровень первого зампреда бюджетного комитета Виталия Шубы (245 выступлений) делится на небольшое число выступлений Сергея Колесникова (11) и на их отсутствие у Сергея Дубровина (бывший заместитель губернатора области, а несколько ранее – первый секретарь Иркутского горкома ВЛКСМ).

Аналогичным образом по Петербургу рейтинг Сергея Алексеевича Попова (267 выступлений, из них 214 в обсуждениях), самого энергичного из независимых депутатов, и Оксаны Дмитриевой (вне фракций; 116 выступлений) соседствует с нулевыми показателями единороссов лесопромышленника Андрея Бенина и Александра Морозова, низким – Андрея Шевелева (6 выступлений).

В Москве на снижение показателя, в целом ровного у большинства депутатов, работают представители ЕР Сергей Широков (5 выступлений), Сергей Осадчий (6 выступлений), Елена Панина (10 выступлений).


Таблица

Средняя активность депутатов, избранных от регионов

2004 – весна 2005 гг.


Регион

Число избирательных округов

Всего

  1. Астраханская обл.

1

199

  1. Республика Калмыкия

1

123

  1. Республика Мордовия

1

122

  1. Омская обл.

3

120,3

  1. Еврейская автономная обл.

1

94

  1. Новосибирская обл.

4

88

  1. Иркутская обл.

3

85,3

  1. Калининградская обл.

1

80

  1. Курганская обл.

1

80

  1. С.-Петербург

8

68,9

  1. Челябинская обл.

5

61,8

  1. Самарская обл.

5

59,8

  1. Ханты-Манскийский АО

2

58

  1. Москва

15

53,3

  1. Алтайский край

4

50,2

  1. Кемеровская обл.

4

48,2

  1. Республика Саха (Якутия)

1

44

  1. Республика Марий Эл

1

43

  1. Тюменская обл.

2

43

  1. Тверская обл.

2

42

  1. Республика Карелия

1

41

  1. Сахалинская обл.

1

41

  1. Ямало-Ненецкий АО

1

38

  1. Рязанская обл.

2

34,5

  1. Псковская обл.

1

34

  1. Смоленская обл.

2

33

  1. Томская обл.

1

32

  1. Московская обл.

11

30,9

  1. Пермская обл.

4

30,2

  1. Хабаровский край

2

25,5

  1. Приморский край

3

24,3

  1. Коми-Пермяцкий АО

1

24

  1. Ярославская обл.

2

23,5

  1. Кировская обл.

2

23

  1. Красноярский край

4

22,5

  1. Воронежская обл.

4

21,7

  1. Камчатская обл.

1

21

  1. Орловская обл.

1

19

  1. Кабардино-Балкарская Республика

1

18

  1. Оренбургская обл.

3

18

  1. Ивановская обл.

2

17,5

  1. Владимирская обл.

2

16,5

  1. Карачаево-Черкесская Республика

1

16

  1. Саратовская обл.

4

14

  1. Курская обл.

2

14

  1. Ставропольский край

4

12,2

  1. Республика Бурятия

1

12

  1. Мурманская обл.

1

11

  1. Республика Северная Осетия – Алания

1

10

  1. Республика Татарстан

5

10

  1. Пензенская обл.

2

10

  1. Свердловская обл.

7

9,8

  1. Ульяновская обл.

2

9,5

  1. Нижегородская обл.

6

8,8

  1. Амурская обл.

1

8

  1. Ненецкий АО

1

8

  1. Ростовская обл.

7

7,7

  1. Волгоградская обл.

4

7,2

  1. Удмуртская Республика

2

7

  1. Вологодская обл.

2

7

  1. Краснодарский край

7

6,1

  1. Чувашская республика

2

6

  1. Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО

1

6

  1. Калужская обл.

2

5,5

  1. Читинская обл.

2

5,3

  1. Магаданская обл.

1

5

  1. Республика Адыгея

1

4

  1. Республика Тыва

1

4

  1. Чеченская Республика

1

4

  1. Тульская обл.

3

4

  1. Агинский Бурятский АО

1

4

  1. Костромская обл.

1

3

  1. Тамбовская обл.

2

3

  1. Архангельская обл.

2

2,5

  1. Республика Коми

1

2

  1. Республика Дагестан

3

1,6

  1. Липецкая обл.

2

1,5

  1. Республика Алтай

1

1

  1. Республика Башкортостан

6

0,5

  1. Ленинградская обл.

3

0,3

  1. Республика Ингушетия

1

0

  1. Республика Хакасия

1

0

  1. Белгородская обл.

2

0

  1. Брянская обл.

2

0

  1. Новгородская обл.

1

0

  1. Корякский АО

1

0

  1. Усть-Ордынский Бурятский АО

1

0

  1. Чукотский АО

1

0

  1. Эвенкийский АО

1

0



Нижнюю часть списка необходимо рассматривать с учетом крупных субъектов РФ – Татарстана, где на 5 депутатов-единороссов приходится 10 выступлений: 33 у вице-спикера Олега Морозова, 14 – у Марата Магдеева, 3 – у Айрата Хайруллина (пивной концерн «Красный Восток»). Ринат Губайдуллин и Альберт Салихов молчали.

В Свердловской области на 7 депутатов около 10 выступлений. В зале пленарных заседаний при среднем уровне активности звучали только Игорь Баринов (ЕР; 25 выступлений), Валерий Язев (ЕР; 24 выступления) и Евгений Ройзман (вне фракций; 18 выступлений). Прочие – молчальники. За полтора года по одному разу выступили единороссы Георгий Леонтьев и Зелимхан Муцоев, не выступали Евгений Зяблицев (ЕР) и Антон Баков (вне фракций).

Столь же низкое значение у депутатов от Нижегородской области. Возникает оно за счет погашения высокой активности Александра Хинштейна (ЕР; 35 выступлений) крайне низкой у Владимира Стальмахова, Любомира Тяна (оба ЕР; по 1 выступлению), Алексея Лихачева (в третьей Думе – член СПС, ныне в «Единой России»; 3 выступления).

В Ростовской области на хорошие показатели бывшего «яблочника» Михаила Емельянова (ныне в «Единой России»; 32 выступления) накладывается молчание бывшего вице-губернатора области Владимира Литвинова (ЕР) и низкая активность другого бывшего вице-губернатора Владимира Гребенюка (ЕР; 3 выступления).

В Краснодаре показатели занижают молчащие Борис Казаков (ЕР) и Сергей Шишкарев («Родина»). Низкий показатель и у Николая Литвинова (ЕР; 2 выступления).

По Тульской области молчат Александр Коржаков и Дмитрий Савельев («Единая Россия»). По Тамбовской – Владимир Дубовик (ЕР). По Архангельской области низкие показатели у обоих депутатов – 4 выступления у Владимира Крупчака, 1 – у Валерия Мальчихина (оба – ЕР).

Крайне низкая проявленность у представителей Алтая, Башкортостана, Дагестана, Коми, Ленинградской, Липецкой областей. Фактически их можно отнести к «молчащим» регионам.

В Дагестане на 3 депутатов-единороссов приходится 1,6 выступлений. Авторитетный депутат Гаджи Махачев («Единая Россия») выступил за три сессии 4 раза, генерал-майор налоговой службы Магомет Гаджиев – 1 раз, предприниматель Асанбуба Нюдюрбегов не выступал.

Полтора выступления приходится на двух липецких депутатов Сергея Афенулова (3) и Николая Борцова (0).

Из шести депутатов от Башкортостана (все – в «Единой России») выступал лишь один Анатолий Старков (3 выступления). Молчал нефтяной бизнесмен Александр Фурман. Молчали и четыре бывших подчиненных президента Рахимова, крупные республиканские чиновники, пересевшие в депутатские кресла: министр сельского хозяйства Франсис Сайфуллин, председатель комитета по делам молодежи Камиля Давлетова, главы районных администраций Марс Кальметьев и Венер Камалетдинов. Уровень бывших начальников управлений, областных министров и районных руководителей – это уровень большинства единороссов бюрократического происхождения.

Молчащей является Ленинградская область, на трех депутатов которой приходится одно выступление единоросса Александра Шиманова. «Родинец» Виталий Южилин и внефракционный Александр Невзоров не выступили ни разу.

Представляющий Коми бывший глава республики Юрий Спиридонов («Единая Россия») выступил за полтора года два раза. Сергей Пекпеев (ЕР), депутат от Республики Алтай, ранее бывший там министром финансов, – один раз.

Наконец, каждый десятый российский регион полтора года немотствовал в Думе – в лице своих представителей. Молчали оба депутата от Белгородской и Брянской областей: в Брянске – Николай Демин (вплоть до избрания его губернатором области) и Василий Семеньков, в Белгороде – Георгий Голиков (бывший губернатор) и Андрей Скоч. При этом Скоч был отмечен выше как производительный законотворец, внесший в 2004 году 16 проектов. 12 законодательных инициатив депутата Скоча были рассмотрены, 5 из них принято – в его отсутствие. 10 ноября 2004 года без доклада отсутствовавшего автора принят в первом чтении внесенный единолично Скочем проект закона «О внесении изменений в Закон РФ «О средствах массовой информации», которым предлагалось запретить «в период с 7 до 22 часов демонстрацию в теле-, видео-, кинохроникальных программах и в телевизионных фильмах и кинофильмах трупов людей, сцен убийства, нанесения побоев, причинения тяжкого, средней тяжести и легкого вреда здоровью, изнасилования и иных насильственных действий сексуального характера». Дальнейшего движения законопроект пока не получил.

Нулевые показатели активности у депутатов от Ингушетии (авторитетный предприниматель Башир Кодзоев), Новгородской области (бывший глава обладминистрации Александр Филиппов), Корякского АО (бывший банкир Рафаэль Гималов), Усть-Ордынского АО (спортсмен Валерий Кузин), Чукотского АО (Ирина Панченко, избранная с поста заместителя губернатора Романа Абрамовича), Эвенкийского АО (финансист Олег Столяров). Все перечисленные – представители «Единой России». За Республику Хакасию молчал в Думе независимый депутат Геннадий Семигин.

Из 9 субъектов Федерации, депутаты от которых не проронили за полтора года ни слова, в пяти молчание сопровождалось полным законотворческим бездействием.


Таблица

Регионы, избранными от которых депутатами в 2004 году не внесено ни одного законопроекта


  1. Вологодская обл.

2

0,00

  1. Ивановская обл.

2

0,00

  1. Корякский АО

1

0,00

  1. Костромская обл.

1

0,00

  1. Новгородская обл.

1

0,00

  1. Республика Алтай

1

0,00

  1. Республика Дагестан

3

0,00

  1. Республика Ингушетия

1

0,00

  1. Республика Хакасия

1

0,00

  1. Смоленская обл.

2

0,00

  1. Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО

1

0,00

  1. Тульская обл.

3

0,00

  1. Ульяновская обл.

2

0,00

  1. Чукотский АО

1

0,00

  1. Ярославская обл.

2

0,00


Признак молчания не означает, конечно, что перечисленные депутаты на протяжении полутора лет не делали для регионов ничего. Они могли заниматься лоббированием местных интересов и вне зала заседаний. Возможно, они вели прием избирателей. Но нужды регионов и проживающих в них людей предполагают реализацию в законодательстве принципов федерализма, социально-экономического развития территорий. Безмолвствующие депутаты в значительной части представляют северные регионы. 122 законом, другими принимавшимися или, напротив, отклонявшимися в 2004 – начале 2005 гг. законопроектами существенно затрагивались статусные права граждан, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, малочисленных народов. Голос парламентариев, избранных для представительства этих прав и интересов, не звучал.



Типология депутатов


Каждый депутат – индивидуальность. Живые люди, даже если они депутаты, не сводимы к схемам. Это не исключает возможности, при исследовании явления, типизации субъектов. Применительно к Парламенту разбиение депутатов на типы весьма полезно для того, чтобы увидеть его качественный состав, преобладание в нем тех или иных групп и, соответственно, представительство определенных интересов.

Если в Думе преобладает тип народного депутата, понимаемого как адвоката своих избирателей, – это одна Дума. Если в палате велико число депутатов-экспертов, специалистов в различных отраслях права (чему, теоретически, могла бы способствовать пропорциональная избирательная система), это должно влиять на качество выпускаемого Парламентом продукта. Если Дума наводнена олигархами и лоббистами, они определяют вектор законодательного процесса. Если в ней сидят чиновники, тогда принимается 122-й закон, урезающий и без того невеликие социальные права, и одновременно с ним – закон о госслужбе, расширяющий привилегии бюрократии.

В настоящем докладе предпринимается попытка типологического описания депутатского корпуса. Пока это этюд. Хотелось бы, чтобы в дальнейшем, по мере приближения к выборам, была выявлена принадлежность каждого депутата к той или иной категории (с учетом, в том числе, его работы или бездействия в округе, как парламентской, так и медийной активности). В таком случае легче будет оценить политическое значение каждого из 450, и характеристики как большинства, определяющего лицо нынешней Думы, так и миноритарной ее части.

О Думе в целом люди имеют некое мнение, пусть и не очень для нее благоприятное. Депутаты же малозаметны, в большинстве своем неизвестны даже собственным избирателям. Освещенность зала заседаний – с тем, чтобы были видны не только пустующие места, но и те, кто на них отсутствует, равно как и те, кто хорошо или плохо работает, – способствовала бы персонификации коллегиальной, по природе своей, представительной власти, формированию «репутационного багажа» у ее носителей. Пока же институт репутации совершенно не развит в России, к радости ее бюрократии.

Не исключено, что в нижеследующем наброске один и тот же депутат может оказаться, в силу своей разносторонности, на двух и даже более «полочках». Он может быть как сильным законодателем, так и очевидным лоббистом, законодателем – и одновременно народным депутатом, политиком – и хулиганом. При этом ставится задача определить преимущественную проявленность конкретного депутата, что не означает отрицания его активности в других качествах. Так, если N типизируется как депутат-политик, это вовсе не означает, что наличие у него некоторых законодательных заслуг не берется в расчет. Но ведь от того, что N поставил подпись под пятью проектами, еще не следует, что его следует записывать в законодатели.

Наконец, важно подчеркнуть, что нижеследующие характеристики относятся исключительно к депутатской деятельности и не должны рассматриваться как личностные ярлыки.


1. «Депутаты-чиновники»

Принадлежность к данному типу обусловливается преимуществом функциональных начал при исполнении депутатских полномочий, бюрократическими методами работы, строгой приверженностью иерархическим законам номенклатуры. Публичная активность депутата-чиновника проявляется исключительно как должностная, функциональная, что подтверждается контент-анализом его выступлений.

Когда такой депутат выступает даже по политическим вопросам, то выступает он с обоснованием заранее утвержденной и согласованной позиции, излагая официальную точку зрения. Депутат-чиновник может имитировать под политика, если официальное мнение нуждается в защите. Так, например, в качестве полемиста используется в Думе вице-спикер Олег Морозов, в обязанности которого входит, умело сочетая критику с самокритикой, доказывать правильность решения, поддерживаемого Президентом, Правительством и Советом Думы.

В данный отряд входят статусные депутаты, однако сама по себе руководящая должность не превращает замещающего ее парламентария в «чиновника» в смысле настоящей классификации. Так, Владимир Рыжков, будучи первым вице-спикером во второй Думе, вряд ли мог быть описан как чиновник: в нем преобладал политик. Также и Владимир Жириновский не становится чиновником от того, что замещает должность вице-спикера.

Стопроцентные чиновники – Борис Грызлов, Любовь Слиска, Вячеслав Володин, Владимир Пехтин, Артур Чилингаров, Олег Морозов, Владимир Катренко, т.е. спикер и почти его заместители от «Единой России». Из этого ряда выпадает вице-спикер Георгий Боос, в котором бюрократическое начало отнюдь не является преобладающим.

Вице-спикер от КПРФ Валентин Купцов также является типичным партийным бюрократом. Напротив, в Сергее Бабурине, вице-спикере от «Родины», преобладает политик.

Наивысшего развития тип депутата-чиновника достигает в лице Олега Ковалева, председателя Комитета по Регламенту. Причиной тому не только занимаемая им организационно-бюрократическая должность, но и соответствующая ей внутренняя конституция. Возможно ведь и иначе. Так, председательствовавший в этом комитете в 2000-2001 гг. Василий Волковский, снятый «Единством» и замененный Ковалевым еще в третьей Думе, был самостоятельным депутатом, что характеризует его, в данном классификаторе, скорее как политика. Пост председателя и ряды тогдашних «медведей» Волковский покинул после того, как отказался выполнять указание о смещении руководителя аппарата Госдумы Николая Трошкина. В интервью газете «Континент Сибирь» (1 февраля 2002 года) Волковский говорил: «Мне как руководителю комитета впрямую была поставлена задача – признать работу аппарата неудовлетворительной. Однако, когда я провел опрос около 20 думских комитетов, 16 из них оценили работу аппарата как положительную либо удовлетворительную. Так что претензии были явно надуманными. Тем не менее буквально за минуту до начала работы комитета мне вновь заявили, что оценка работы аппарата должна быть негативной. На это я пойти не мог – я интриг не люблю и интригами не занимаюсь»13. Депутат Ковалев оказался более покладистым.

Геннадий Райков оставался чиновником, даже возглавляя в прошлом созыве группу «Народный депутат». Замещая затем должность лидера Народной партии, он озвучивал, по необходимости, некоторые политические идеи и даже выступал с критикой «Единой России». Освобожденный от должности лидера, он со спокойной совестью вернулся в партию большинства и стал председателем Мандатной комиссии.

Депутаты данного типа, как правило, убежденные «центристы», что позволяет им легко менять формальную партийную принадлежность и выстраивать свою работу в зависимости от «генеральной линии».

«Чиновник» – превалирующее качество председателей большинства думских комитетов: Владимира Плигина (по конституционному законодательству и государственному строительству), Константина Косачева (по международным делам), Виктора Гришина (по делам Федерации и региональной политике), Владимира Мокрого (по вопросам местного самоуправления), Татьяны Яковлевой (по охране здоровья), Екатерины Лаховой (по делам женщин, семьи и детей), Владимира Грачева (по экологии), Сергея (Александровича) Попова (по делам общественных объединений и религиозных организаций), Валентины Пивненко (по проблемам Севера и Дальнего Востока), Николая Ковалева (по делам ветеранов).

Чтобы быть в первую очередь чиновником, необязательно занимать именно председательское кресло. Валерий Гребенников, первый зампред комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, – больший чиновник, чем председатель комитета Крашенинников. Как классический чиновник работает депутатом первый зампред комитета по госстроительству Александр Москалец, бывший до получения мандата заместителем министра в МЧС.

Нельзя не признать, что депутат-чиновник в кресле председателя комитета может быть эффективнее депутата-политика, если судить по таким критериям как скорость законотворчества и проходимость курируемых им проектов. Провести некую значимую, в том числе общественно-полезную поправку, через депутата-чиновника всегда больше шансов. Поскольку чиновник послушно исполняет спускаемые по вертикали поручения, в Думе принимающие обычно форму внесенных исполнительной властью или рекомендованных ею к внесению законопроектов, ему позволяется иногда проявить и собственную законодательную инициативу.

Отдельная категория – депутаты-чиновники, оставшиеся без постов и превратившиеся в депутатов-статистов или депутатов-призраков. Такой образ являет, к примеру, Юрий Маслюков (КПРФ).


2. «Депутаты-политики»

Дискуссионность и полемичность по отношению к другим ветвям власти, самостоятельное выстраивание своего парламентского и статусного поведения, и, в конечном счете, претензии на власть – таковы, возможно, типовые черты депутата-политика. Не обязательно покушаясь на существующий режим, депутат-политик выступает обычно за нечто другое и новое. Это не исключает, конечно, разного рода сговоров с Кремлем, игр по чужим нотам, имитации оппозиционности и т.п.

Политики в Думе – Зюганов, Жириновский, Бабурин, Рогозин. Также, несомненно, политики – ведущие ораторы Думы Алексей Митрофанов (ЛДПР), Сергей Решульский (КПРФ), Виктор Тюлькин (КПРФ).

В том же ряду Сергей Глазьев, Иван Мельников, Владимир Рыжков, Геннадий Семигин, Николай Харитонов, Олег Шеин и, с некоторыми натяжками, Геннадий Селезнев.

Лидеры правящей фракции вряд ли не относятся к этой категории. Политиком верхней строки в «Единой России» можно считать только Геннадия Гудкова, лидера Народной партии.

Есть депутаты, не имеющие звездного имиджа, но являющиеся политиками по типу своего парламентского поведения. Таковы Константин Затулин («Единая Россия»), Алевтина Апарина (КПРФ), Андрей Савельев («Родина»), Сергей Глотов (другая «Родина»), Елена Драпеко («семигинская группа»).

Возможно определить и некоторых председателей комитетов как депутатов-политиков в номинации «законодательные политики». Они не настолько «чиновники», чтобы без сомнений наклеивать им эту метку, но вряд ли и «законотворцы». Это председатели комитетов по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Мартин Шаккум, по безопасности Владимир Васильев, по информационной политике Валерий Комиссаров. В свою очередь председатели комитетов по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников, по экономической политике, предпринимательству и туризму Валерий Драганов, по собственности Виктор Плескачевский могли бы считаться «законотворцами». Но они также скорее «законодательные политики».


3. «Депутаты-законотворцы»

Депутатов-законодателей отличает постоянная вовлеченность в правовое регулирование, непосредственное руководство рабочими группами по подготовке законопроектов либо активное в них участие, работа на результат и на проходимость, умение вести диалог с другими субъектами законотворческого процесса. Они не обязательно должны быть юристами, хотя им свойственны владение юридическим письмом и, как говорил Анатолий Лукьянов, «юридическая совесть». Правда, «совесть» – понятие растяжимое.

Число авторских законопроектов не служит обязательным признаком депутата-законотворца. В третьей Думе Елена Мизулина внесла не так много проектов, но делом ее рук стал новый УПК и последующая его доработка (хотя формально субъектами права законодательной инициативы по проекту УПК значились другие депутаты).

Образу законотворца соответствуют в «Единой России» Павел Медведев, Андрей Макаров, Наталья Бурыкина, Владислав Резник, Павел Крашенинников, Геннадий Кулик, Николай Безбородов, а также Георгий Боос, хотя и замещающий должность вице-спикера, но являющийся преимущественно законодателем и региональным (московским) лоббистом, нежели бюрократом. Законотворцы в КПРФ – Сергей Штогрин, Виктор Илюхин, среди независимых – Николай Гончар, Оксана Дмитриева, Валерий Зубов, Сергей Попов. Несмотря на принадлежность к оппозиции, ими, наряду с внесением политически обусловленных проектов, продвигаются консенсусные инициативы, в связи с чем достигается достаточно высокий уровень законопроходимости.

Внефракционные депутаты Михаил Задорнов, Галина Хованская, Виктор Похмелкин, имеющие большой опыт законотворчества, но не имеющие в действующей Думе шанса реализовать свои концепции, выступают в качестве «депутатов-экспертов». Этот тип депутатской активности предполагает перенос центра тяжести по работе с законопроектами в комитеты и рабочие группы.

И в ЛДПР, и в «Родине», с разными качественными достижениями у разных авторов, практикуется в основном политическое творчество, нацеленное на демонстрацию неких альтернативных решений и отработку программных обязательств. Таковы проекты, вносимые Жириновским, Митрофановым, Глазьевым.

Существует паразитический подвид «депутатов-графоманов», к которым можно отнести «родинца» Александра Чуева. Законотворчество этой серии мотивировано амбицией безнаказанно использовать думскую трибуну для высказывания экзотических идей. У Чуева от излюбленных им идеологических предложений по части «защиты нравственности» и «православного шариата» (например, об уголовной ответственности за «богохульство» и «пропаганду гомосексуализма») дело доходит до заведомо обреченных на отклонение проектов о чеканке монеты и придании языку жестов статуса официального.


4. «Депутаты-лоббисты»

В Думе традиционно сильны различные лоббистские группировки, обслуживающие бизнес (в лице как самих его представителей, так и делегированных в Думу депутатов-менеджеров), хозяйственные отрасли, ведомства и регионы.

Лоббисты, как правило, активные законодатели, хотя не всегда лоббируемый интерес состоит в принятии какого-либо закона. Но так как для решения вопросов в президентской администрации или Правительстве